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中美页岩气产业政策的比较与启示

国际燃气网  来源:石油观察  日期:2017-01-11
    在当前国内雾霾频现、油气进口依存度不断攀升的大环境下,发展页岩气成为调整能源结构的迫切需求。国家能源局发布《页岩气发展规划(2011~2015 年)》及《页岩气产业政策》,规划与政策明确提出促进页岩气发展,并将页岩气开发视为国家战略性新兴产业发展,提出在国家层面需要加大对页岩气勘探开发的财政支持力度,鼓励外资、民营资本等各种投资主体进入页岩气销售领域,并对页岩气出厂价格执行市场定价。陕西、四川、重庆等地纷纷将页岩气产业发展作为推动经济结构转型的重要支撑。中石化、中石油等能源企业也将页岩气等非常规资源作为上游业务加快发展的主攻市场。与此同时,中国页岩气产业发展还面临着投资主体、管网、价格、市场、环保等多重关卡。基于页岩气发展大背景,如何进一步完善相关政策促进页岩气产业发展,成为加快页岩气产业发展的关键。
 
    美国在页岩气产业发展领域处于全球领先地位,众多学者关注美国页岩气产业发展的相关政策。例如,吴建军等分析指出美国页岩气领域的成功,缘于市场、技术、财税、法律等多方面的合力,具有政治、经济和社会的特点。麻省理工学院(MIT)的Henry D. Jacoby研究报告详细分析了美国页岩气对能源与环境政策的影响。Dianne Rahm以德克萨斯为例,分析了美国页岩气产业一般政策以及德克萨斯州的特殊政策。这些研究较好地对美国页岩气产业政策进行了剖析,但缺乏对中美页岩气产业政策的对比分析,并且由于对美国税制等背景阐述不足,使产业政策的描述还较笼统。针对国内页岩气产业政策,廖永远等分析和探讨了加速我国页岩气开发的政策与措施,从投融资优惠、财税优惠、科研支持以及环境监管几个方面对现有政策进行分析并提出完善策略,其中,投融资优惠政策包括通过政府对页岩气开发利用直接拨款、对页岩气开发利用提供贷款(担保)、鼓励民间资本进入页岩气开发利用环节; 科研支持政策包括增设页岩气开发国家重大专项资金、设立非常规油气研究基金(包括页岩气开发)、加强国家级重点实验室建设(能源页岩气研发中心及其他页岩气重点实验室)、以及加强对外合作研究等,从而增加对页岩气开发的科研支持力度; 财税优惠政策包括给予页岩气开发企业“资源耗竭津贴”等。中国石化石油勘探开发研究院罗佐县研究指出,资源储量、勘探开发技术以及与之相适应的政策体系是页岩气产业大发展的关键要素。这些研究较好地对国内页岩气产业现状和政策进行了分析,为本研究将中美页岩气产业政策对比分析奠定了坚实基础。
 
    为进一步对中美页岩气产业政策进行对比,寻求当前国内页岩气产业发展的着力点,本文从财税政策、投融资、技术研发政策、市场主体、环境保护、管网运输等方面将中美页岩气产业政策进行对比,并以美国德克萨斯州页岩气开发为具体案例阐示美国页岩气开发利用相关政策。在研究美国页岩气发展经验的基础上,力求探讨当前国内页岩气发展的突破点。
 
    一、美国页岩气政策
 
    (一)财税政策。在联邦政府、州以及地方政府三级税收立法与征管,联邦政府以所得税为主,州政府以消费税为主,地方为财产税为主,资源税也由州政府立法征收。对页岩气开采企业而言,其主要的税赋主要包括资源税和所得税。通常所说的开采税(Severance Tax)即是资源税。目前美国已有38个州开征资源税。页岩气开采税一般在4%~6%,联邦政府从1980~2002年23年间给予2.82美分/m3 的补贴(煤层气售价约6美分/m3),补贴为售价的47%,远远高于开采税4%~6%的比例。2006~2010年补贴降为1.385美分/m3。
 
    对于所得税,联邦政府制定了资源耗竭补贴制度以降低页岩气开发企业的所得税税负。资源耗竭补贴是政府为鼓励对资源的可持续使用而向资源企业提供的一种补贴。目前美国联邦政府对页岩气开采企业的资源耗竭补贴为15%,即将应税净利润的15%扣留给企业,以鼓励其积极寻找新的矿源。
 
    与此同时,联邦政府制定了“无形钻井成本费用化,有形钻井成本资本化”的政策,以使页岩气开采企业在所得税缴纳环节降低应纳税所得额。美国联邦政府规定,在投资国内石油和天然气井的情况下,无形钻井成本,如工资、钻井成本和钻井建设材料成本等,在报税时可以作为费用而无须在财产生产期内进行摊销; 有形钻井成本在报税时进行摊销。该政策的实质即所得税税收减免,允许页岩气开采企业加大应税收入中的扣减额。
 
    (二)投融资激励政策。页岩气勘探开发项目可通过直接财政拨款、金融机构提供贷款、贷款担保等形式获得投融资,政府有专门项目资助能源开发、环境保护、小企业发展以及农业地区开发。私募股权基金也越来越多地融入到页岩气收集、处理、压缩、管线运输等中游基础设施建设中。
 
    在美国页岩气产业中,以戴文能源(Devon)、切萨皮克能源公司(Chesapeake)为代表的独立勘探开发公司主要投入到页岩气勘探基础设施建设中; 页岩气的收集、处理、压缩、管线运输等中游基础设施资产,分别由不同的有限合伙企业拥有。由于这些公司信用水平较低,其筹资成本相对较高,并且由于这些公司有着高分红的传统,其股权融资成本也较高。为了解决资金压力,这些中游基础设施企业寻求私募股权基金的帮助。由于页岩气收集、处理、压缩、管线运输等中游项目具有可靠的现金流以及合适的投资期限(一般5~15年) ,私募股权基金与中游基础设置企业建立了良好的合作关系, 80~90亿美元的资金规模进入到页岩气中游产业中。
 
    (三)技术研发鼓励政策。正是由于美国政府对页岩气开采技术研发的重视,才有了美国当前的页岩气开采全球领先技术。在20世纪70年代,美国能源部在页岩气开发技术领域投资就超过1亿美元。围绕页岩气地质、地球化学、开发、资源潜力勘测、水平钻井、多段压裂、水力压裂、同步压裂等页岩气勘探开发技术,美国政府提供政策专项资金予以支持,从而降低页岩气开采成本,使页岩气在价格上具有竞争力。
 
    (四)创新开发模式。美国页岩气开发领域的典型特征是中小企业与大企业既协作又分工,形成资本高效流动的产业链。其中,中小企业是页岩气技术创新和市场化的核心,6000多家中小企业生产85%的页岩气,很多核心开采技术,如三维地震测绘、钻井、软件开发等,也由中小企业掌握; 大企业则通过并购中小企业进入页岩气开发领域,并购活跃程度的增加也在一定程度上鼓励中小企业创新。
 
    (五)环境保护。页岩气环境保护法律包括《美国国家环境政策法》、《联邦空气清洁法案》、《美国清洁水法案》、《美国安全饮用水法》。其中,环境压力面临的最大挑战来自水污染,其相关法律法规主要要求页岩气开发企业公开水质监测状况。
 
    (六)管网运输。美国天然气管网基本实现美国本土全覆盖,且运输成本较低。从1993 年起,美国将天然气生产商和运输商分离成两个独立运行实体,政府在监管管道运输费的同时,放开天然气价格,保证任何生产商都可以自主与管道运营商协商运输价格并获得管道准入权,有效地避免页岩气开发产业中垄断产生。
 
    (七)页岩气价格与市场利用。页岩气的高产也让美国天然气价格大跌,其具有竞争优势的价格使市场更易接受,也进一步促进页岩气下游利用产业发展。
 
    二、德克萨斯州页岩气产业促进政策
 
    无论从面积还是人口来看,德克萨斯州都是全美第二大州。德克萨斯州在油气开采方面有着悠久的历史,最早的石油开采可以追溯到1860年。但直到1901年,德克萨斯州的油气开采才真正进入旺盛时期。据美国能源信息管理局(US. Energy Information Administration,EIA)统计,目前德克萨斯州是美国页岩气产量最大的州,近几年产量也在不断上升。2007年页岩气产量276.6亿立方米,2009年达到500亿立方米,占全美页岩气产量的57%。
 
    在德克萨斯州,矿产资源权属与土地所有权相分离。土地所有人可以出售矿产资源而保留土地所有权,或者保留矿产资源而出售土地所有权。通常而言,后一种情况更为普遍。同时,土地所有权人不能阻止矿产资源权人进行油气开采。矿产资源权人不需要对因油气开采而破坏植被、移除植物等进行补偿。
 
    德克萨斯州对页岩气开采过程免征开采税,这在通常的先征后免基础上进一步给予页岩气开采企业以税赋减免。德克萨斯州没有集中的环境管理机构,环境保护法规通常由德克萨斯环境质量委员会(Texas Commission on Environmental Quality)颁布,在环境保护方面并不强势。例如,2010年,德克萨斯环境质量委员会启动对Barnett页岩气矿气体排放的两阶段调研,但Barnett页岩气矿的开采仍在继续。在德克萨斯,油气开采和运输由铁路委员会(RailroadCommission)监管。铁路委员会允许页岩气开采企业无限制地使用地下水填充气井,而使用地表水则需要向环境质量委员会申请。
 
    对于网管建设,管网运输企业通过土地征用权使他们享有铺设管道的权利。
 
    三、中美页岩气产业政策对比
 
    (一)财税政策。我国页岩气开发环境的税费包括所得税、增值税、关税、资源税、矿区使用费以及矿区资源补偿费。其中,增值税采用先征后返方式,先征收增值税(陆上13%,海上5%),再给予0.4元/m3的补贴。我国页岩气井口价格约1.0~1.5元/m3,补贴额占井口价格的比例为40%~26%,补贴比例相比美国而言还处于较低的水平。
 
    对于所得税,目前所得税率执行25%,对页岩气对外合作开发项目,可享受“两免三减半”的所得税优惠政策,即前两年免所得税,第三年所得税减半征收。在所得税税前扣除方面,允许专用设备采用双倍余额递减法或年数总和法加速折旧。对于资源税,目前实行从价计征,税率5%,对地表抽采煤层气免征资源税。
 
    与此同时,根据《页岩气开发利用补贴政策》的规定,页岩气开采企业可享受减免矿产资源补偿费、矿权使用费的优惠,煤层气开采作业设备则享受免征关税和进口环节增值税的优惠。
 
    (二)投融资。页岩气开采的特点是前期资金投入大,勘探开发风险高,项目开发成功后现金回流快、投入回报总体较高。目前国内进入页岩气开采环节的都是大型石油企业。在国家鼓励民营资本进入页岩气产业的大环境下,民营资本如何缓解资金压力,合理融资,将成为急需解决的关键问题。
 
    (三)技术研发。国内页岩气开采还主要引进使用美国技术,缺乏自主研发的页岩气开采技术,从而造成页岩气开采成本是美国的3~5倍。要推动国内页岩气商业化利用,通过研发基金的形式解决页岩气自主技术的问题,成为急需解决的关键问题。
 
    (四)管网。我国目前天然气运输管道由生产企业投资建设,中石油、中石化等大型石油企业拥有对天然气管网的管理与控制权,生产与运输不能实现市场化分离。
 
    (五)价格管理与利用。国内天然气价格实行门站价和管道运输价分别管理,门站价实行政府指导价(最高限价) 。对于页岩气的后期利用,煤层气用于发电部分,中央财政给予0.25元/kw·h的补贴; 煤层气出售或自用作为民用燃气、化工原料时,煤层气企业享受中央财政提供的0.2元/立方米的补贴。
 
    概括起来,中美页岩气产业政策对比如表1所示。
 
 
    从对比分析总体情况来看,美国在财税政策方面给予页岩气开发企业的扶持力度较大,其23年期间对企业的补贴力度相对国内目前给予的更大补贴力度; 在投融资方面,私募股权基金的介入程度相对国内更高; 在技术研发方面,研发经费支持力度相对国内更高; 在管网方面,市场化程度相对国内更高; 在市场主体方面,小企业在页岩气产业的活跃程度相对国内更高。
 
    四、对我国页岩气产业政策的启示
 
    通过对中美页岩气产业政策的对比分析,可以看到,为促进国内页岩气产业发展,国家已经通过先征后返、财政补贴、减免资源使用费等形式制定了相关政策,国内页岩气开发企业将在一定程度上获得财税政策的支持与优惠。但要促进页岩气产业的蓬勃发展,还需要在以下环节加大力度。
 
    (一)投融资方面。国家大力倡导民营资本进入页岩气产业,而页岩气开发面临着周期长、风险高的产业发展特殊性,从而造成民营资本进入页岩气产业的资金压力。降低民营资本进入页岩气产业的资金压力,缓解融资困境,可以采用信托筹资的方式。可以考虑在地方政府科技风投中成立专门基金用于页岩气产业风险投资,尤其是页岩气技术研发领域的民营资本企业。通过权益类融资、风险投资,缓解民营资本进入页岩气产业的资金压力。
 
    (二)科研资助方面。从国家层面和地方政府层面,都需要加大对页岩气技术研发以及产业促进政策方面的科研资助力度。美国的创新环境整体好于中国,美国中小企业的创新积极性也整体好于中国,在技术、设备方面,我们不能完全依赖于技术引进和设备引进,需要有自主知识产权的技术和设备用以降低页岩气开发成本; 在产业政策方面,我们也不能完全照搬美国的产业政策而不考虑中国的实际情况。在一段时期内,天然气生产与管网的分离能否实现,民营资本能否打破大型石油企业的垄断局面,页岩气价格如何回归市场,这些问题也都还需要结合国内实际情况进行深入研究。因此在推动页岩气商业化应用之前,需要加大如页岩气技术研发以及产业促进政策方面的科研资助力度。
 
    (三)市场主体方面。根据国家能源局页岩气发展规划,鼓励民营资本进入页岩气开发利用相关产业领域。借鉴美国页岩气产业发展中市场主体格局的经验,可以考虑鼓励民营资本首先进入页岩气产业中游领域,即页岩气收集、处理、压缩以及技术研发领域、技术服务、设备租赁等领域,发挥民营资本创新优势,带动页岩气中游产业发展。同时民营资本进入与风险投资、并购等金融活动相融合,从而打破大型国有企业对页岩气产业的垄断局面,形成页岩气产业多元化的市场格局,更多地通过市场手段实现页岩气产业资源合理分布。
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