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美国天然气管网运行模式适合中国吗

国际燃气网  来源:石油商报  作者:金浩 徐博  日期:2018-09-07
    我国自2017年发布《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》后,天然气改革力度不断加大。

    天然气改革始终是世界各国关注的焦点。美国作为天然气改革的领航者,自1938年通过《天然气法案》(NGA)后,先后修订并颁布多部法律法案,最终形成了“用户选择服务”模式。
 
    即消费者可以选择某大型生产商进行采购,并接受所提供的全面的一揽子销售服务,也可以购买其他地方分销商的天然气产品,但是选择其他管道公司提供运输服务。
 
    这样的天然气管理运行模式,是否适合中国市场呢?
 
    国际能源机构(IEA)日前公布的《2018~2023年间:全球天然气市场分析与预测》报告显示:美国是天然气生产和大部分额外液化天然气出口增长最快的国家。
 
    目前,美国已是世界上最大的天然气生产国,占全球产量近45%,占液化天然气出口增长的近3/4。
 
    作为全球最大的天然气生产国,美国天然气技术、管理、改革等均走在前列,尤其是美国的天然气改革亮点纷呈,为我国正在深化的天然气改革带来了有益的借鉴与启示。
 
    1改 革
 
    美国天然气工业的发展呈现出明显的阶段性,在其不同的发展阶段存在不同的矛盾和问题,联邦和州政府为了使其顺利发展,在天然气生产、管输和配送制定相关法律和政策方面,以及在调整监管机构和监管体制方面作了不少的工作。
 
    这些工作既有成功的经验,也有失败的教训,但其根本的目标是要逐步适应天然气工业和天然气市场自身的特点,促进其发展。
 
    国会法案制定行业标准
 
    20世纪初,美国出现了天然气的城际贸易,超出了城市政府监管的权限范围,天然气市场的监管出现了“真空地带”,因此各州政府建立公用事业委员会或公共服务委员会对天然气输配进行监管。
 
    后来随着州际贸易的出现和壮大,国会于1938年通过《天然气法案》(NGA),并组建美国联邦动力委员会(FPC,后变更为联邦能源管理委员会FERC),令其对州际输气公司的管道服务进行统一监管,对费率进行“公平、合理”地定价,但井口价格和州内天然气的输气和配送依然由各州公用事业委员会负责监管。 
 
    这一时期的市场结构比较简单,其特点是生产商和主要客户之间签有长约合同,配气商拥有短距离的气田-城市门站管道,根据各州的成本加成法,配气商在专有地区拥有特许经营权。
 
    井口气价全面放开
 
    自NGA通过后,运营垄断开始出现。部分大生产商联合控制了天然气的供应,抬高了上游井口价格,并将其最终转嫁到消费者身上。
 
    为此,美国最高法院于1954年决定修改1938年的天然气法案,形成了菲利普斯决议(Phillips Decision),规定对州际天然气贸易的井口气价进行管理,并由国会授权FPC设定州际井口价格。
 
    根据菲利普斯决议,FPC对井口价格选择了“历史会计成本”的定价方法,使得价格与天然气产量、天然气消费量、石油和其它燃料价格均无关。最重要的是,法案规定上游井口价格,并让其作为永久性的最高限价。
 
    显然,这样的定价方式打击了生产商的积极性,往后十几年内,美国天然气开发处于滞留阶段。
 
    为此,FPC在1971年修正了井口价格冻结政策,发布了一系列价格激励政策,并在70年代中期定期提高最高限价,制定了多轨制定价规则,但这些措施仍无法满足市场缺口。
 
    1978年联邦政府颁布《天然气政策法》(NGPA),计划逐步解除对井口价格的管制。
 
    随后经过二十年的摸索和总结,国会在1989年出台《天然气井口价格解除管制法》,正式取消了所有对天然气井口价格的控制,全面引入自由竞争机制。
 
    值得注意的是,由于竞争性市场还未形成,管道公司为了赚取利润,盲目选择供应商;再加上信息不公开,天然气合同估价一直较高;同时《发电和工业燃料使用法案》(简称PPIFUA)的禁令导致天然气供给过量。
 
    多种因素混合一起,致使管道公司利润率不断下降,生产商也因为井口价格的下滑受到打击,天然气市场在短暂的辉煌后又陷入低迷,管道公司的运管分离改革迫在眉睫。
 
    天然气运管分离,二级市场应运而生
 
    由于井口价格的自由化并没有完全实现天然气的市场化,分离管道公司的输送和销售业务,实现第三方准入,就成为了实现全面市场化的下一个改革重点。
 
    1985年FERC发布“436号法令”,鼓励各州际管道公司向第三方提供管道运输服务,剥离中间商的职能,明确运营商的身份,以方便终端用户直接与上游生产商进行天然气贸易。
 
    1988年继续发布“497号法令”,禁止没有一揽子输气许可证(根据436号法令颁发)的管输公司对它们的关联公司实行费率折扣。持有许可证的管输公司必须向FERC报告其关联公司的费率折扣,并会受到FERC的监督。“497号法令”反对管道公司和其关联公司只实行业务分离。
 
    但是州际天然气协会认为“497号法令”禁止了纵向一体化实体的有效运作,使得FERC于1992年发布“636号法令”,正式取消管道公司曾经的中间商角色,要求其无条件对第三方的接入行为进行服务。
 
    “636法令”要求各管道公司将天然气运输、储存、销售分门别类,成立不同的部门进行针对性服务,同时也结合市场环境分别定价,保证消费者在供应链各个环节都有选择的空间。
 
    这样一系列措施,使得天然气市场的自由化程度进一步扩大,也促使天然气二级交易市场正式形成。
 
    州内推行“用户选择服务”
 
    政府于1996年开始推行“用户选择服务”。即消费者可以选择某大型生产商进行采购,并接受所提供的全面的一揽子销售服务,也可以购买其他地方分销商的天然气产品,但是选择其他管道公司提供运输服务。
 
    这样一套改革,进一步活跃了天然气贸易市场,给生产商、分销商以及终端用户提供了更丰富的贸易模式。
 
    3成 效
 
    美国天然气行业市场改革化通过鼓励、引导、试点,进而监管部门发布强制性的政策法规,逐步实现了市场在政府监管下的竞争化和自由化。
 
    政府一统市场规范
 
    《天然气法案》对美国天然气行业的发展产生了巨大的影响,规范了天然气的市场交易行为,避免了管网铺设的冗余和混乱的现象,为下一阶段的市场化改革打下了坚实的基础。
 
    自由井口气价加快市场化进程
 
    井口气价市场化的一系列法案,使得美国天然气市场快速好转。由于行业信息的公开化,越来越多的公司与企业进入天然气行业,供需关系也因为市场自由化达到了动态平衡,终端用户不再遭受气价超出市场范围的烦扰。
 
    管道公司运管分离实现全面市场化
 
    随着436、497、636法令以及“用户选择服务”的实施,管道公司明确了运输服务的社会属性,失去了“自然垄断”的庇护,不再享有天然气贸易的绝对话语权。
 
    消费者在激烈的竞争市场中,可以依据个人意愿选择任意生产商,并且以任意数量天然气来安排运输商、储存商以及销售商对其提供服务。这使得市场更为透明,机制更为活跃,消费者掌握了更多的议价权。

    4借鉴与启示
 
    完善法律体系与规范标准
 
    深化天然气行业法律法规体系建设,是实现天然气健康发展的首要保障。
 
    我国在天然气市场发展相关的法律制定上还有较多的缺失,根据美国的历史经验,应该尽快颁布“石油天然气法”,同时补充完善天然气各类专项法案。
 
    成立独立的政府监管机构
 
    加快成立独立的政府监管机构,是保障天然气市场化推进的必要措施。在有了法律法规的前提下,要想加强对行业的有力监管,就必须建立独立的监管机构,实现第三方管理,与主管单位独立开来,实现相互监督,以保证公平性,并且这样也可以使得管理系统更为清晰。
 
    加快天然气基础设施第三方准入进度
 
    实现天然气基础设施第三方准入制度,是完成天然气市场化的必经之路。2017年,国家已经发布了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,表明了政府对天然气市场化改革的决心。
 
    应该取消国有大型油气公司对干线管道的垄断权。结合国际经验和本土环境,逐步将财务、管理、产权进行分离,彻底开放管道运输权,实现第三方公开准入,增加市场活力,推动市场快速发展。
 
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