近年来，包括SARS在内的一系列突发事件，凸现出我国建立突发公共事件应急管理机制、提高政府危机管理能力的紧迫性与重要性所在，应急预案的编制工作已成为社会各界和各行各业正在密切关注的一个问题。2006年1月，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，7月又发出《关于全面加强应急管理工作的意见》，明确提出了各地区、各部门做好突发事故应对工作的原则和要求。作为市政公用设施重要组成部分的城市供气系统，安全稳定供气直接关系到人民群众正常的生产生活问题；然而，燃气行业的生产工艺及燃气本身具有的易燃、易爆、有害特性又决定了其运营中事故的多发性，对居民的生命安全、财产和环境构成了极大威胁。因此，正确认识应急救援的重要性，制订城市供气系统应急处置预案[1]，已无可回避地摆到各级燃气管理职能部门的面前。

    1 应急预案的重要内涵与正确定位
    1.1 预案编制的含义
    城市供气系统应急处置预案是燃气管理职能部门针对突发事故(件)事先制订一套切实、迅速、有效、有序解决问题的措施方法与行动计划。通过编制预案，可以明确事前、事发、事中和事后的各个进程中，谁来做、怎样做、何时做、用什么资源做等因素，从而建立一套以预案为支撑的应急救援体系，加强了燃气管理部门对供气系统事故的处理能力。此外，现场事故应急救援预案则由燃气企业负责编制，并向燃气管理部门备案。
    1.2 预案性质的定位
    预案编制与安全管理是紧密联系在一起的，由于城市燃气安全管理是一项综合性的工作，牵涉到建设、质监、消防、安监等多个部门，所以预案的编制和执行光靠作为行业主管的建设行政管理部门一家的努力是不够的，应有各相关职能部门的共同参与。在当地政府的统一领导下，根据各自职责，密切配合，形成合力，齐抓共管；当然，建设部门要主动牵头，加强沟通与协调。由此可见，供气系统应急预案应定位于政府专项预案，而不是某一个职能部门预案。
    1.3 预案范围的内涵
    预案在重视安全事故应急处置的同时，也不应忽视燃气供应环节上的预防与保障。例如：对于以LPG为主气源的广东、福建等地，所需LPG基本依赖进口，对国际市场依赖性较大，一旦遇到了战争、大灾害等意外情况，很容易导致“气荒”。再如：天然气用气城市在用气高峰期易出现较大缺口，或者由于上游发生其他突发事件造成位居下游的城市供气中断。所以我们应该站在一个更具广泛意义的高度来看待预案的涵盖范围，坚持防事故和保供应两手抓，两手都要硬。

    2 应急预案的基本结构和主要内容
    2.1 明确编制原则和指导思想
    供气系统突发事故的鲜明特征就是由于燃气泄漏、爆燃、爆炸等引发重大灾害，或因供应短缺甚至断气导致用气紧张。尤其是位于城乡内部的燃气管道、瓶装供应站等设施，与人民群众息息相关，事故的后果不堪设想。所以预案的编制应能充分体现“以人为本”的原则，同时兼顾财产和环境的防护；坚持“预防为主、统一指挥、各司其职、协同配合、快速反应”的指导思想，将事故应急和预防两者有机结合起来，从而最大限度地降低危害，防止次生灾害的发生。
    2.2 结构应完整，内容要翔实
    一个完整预案一般由一个主件和若干个附件构成。主件主要包含以下内容，即：总则、组织指挥体系及职责、预警机制、应急响应、处置方案、应急程序、善后处理、保障制度等。附件有：组织机构名单、通讯录、燃气厂站平面图、消防设施配置图、站区周边资料、装备清单等。预案的各个组成要件应作到紧密联系、相辅相成，形成一个结构严谨、内容翔实的整体。

    3 城市供气系统危险源的确立与评估
    把危险源辨识理念引入编制工作应急预案科学化的内在要求，从而使后续的应急方案与措施制定获得更好的数据来源，重大危险源的辨识[2]可参照国家标准《重大危险源辨识》(GB18218)进行。
    3.1 危险源的确定
    根据城市供气系统生产贮存燃气的品种、储量、工艺、分布等情况，分析事故多发部位和薄弱环节，确定应急救援的危险源目标，并按其危险陆的大小进行编号和加以图示。
    3.2 潜在危险的评估
    预案对每个已确定的危险源都要做出潜在危险性的分析，预测可能导致事故发生的途径，例如：误操作、设备故障、管道腐蚀、工艺失控、泄漏溢出等；预测一旦发生事故可能造成的后果及对周围环境带来的危害和范围。

    4 应急预案编制的要求与做法
    4.1 科学组织预案编制的实施环节
    预案编制需要本着严肃认真的工作态度、遵循科学严谨的制定进程，经历层层把关的工作环节，以便预案最终的质量能得以保证。必要的编制工作环节包括：成立专门工作小组，集中力量编制预案；全面搜集资料，做好数据分析；广泛征求意见，反复修改定稿；组织专家审查，确保预案科学规范；签发预案文件，正式颁布实施等。
    4.2 全面收集资料，重视案例分析
    预案编制涉及到大量的技术参数和历史数据，特别是事故案例，必须把全面搜集资料作为预案编制的基础性工作来抓。例如：对于一个液化石油气储配站而言，不仅需要掌握储量、区域位置、站区平面图、消防设施分布图、职工三班分布人数等常规资料，还应了解清楚距站区围墙外不同设定距离(如200m内、500m内) 范围内的工厂居民情况、周边区域道路交通示意图和疏散路线、主导风向和历年水文地质数据等。
    4.3 设立指挥机构，明确职责分工
    预案设立应急指挥领导小组的目的是在事故行动中起到发布和解除救援命令和信号、协调各方作战、制订应急对策、处理后方支持的核心作用。领导小组下设指挥部，通常设在建设部门。指挥部内部根据不同的分工进行分组，每个分组职能由一个对应的管理部门来完成，其他有关部门提供支持。比如：综合协调组以建设部门为主，抢险控制组则由消防部门负责等。这样的组织机构有利于各个职能部门充分发挥专长，同时又能密切配合，保证指挥部运作有序。指挥部的成员，除部分固定人员外，其它平时可以分散于各个职能部门和燃气企业；一旦事故救援工作开始，他们必须立刻聚集起来，赶赴现场，参加到指挥部下设的综合协调组、抢险控制组、专家技术组、医疗救助组、后勤保障组等岗位中去，组成一个凝聚力强的救灾团队。在预案中，领导小组、指挥部及其内设分组都应定人定岗，明确各自职责分工，建立有效的协同作战机制。
    4.4 装备齐全，专业队伍
    应急救援队伍的构成包括公安、消防、交通、医疗和燃气等专业力量，特殊情况下还要寻求武警部队、当地驻军的协助。作为救援队伍之一的燃气专业抢险抢修队伍是应急救援的一线力量，主要由燃气企业的专业抢险人员组成，担负着消防等其他救援力量到来之前火灾初期控制的任务。预案编制中很重要一点就是：要在燃气企业现场预案的基础上，做好抢险抢修队伍的组建工作并落实具体人员，使之做到召之即来、来之能战、战之能胜。此外，应急装备不容忽视，通常需要配备[3]的有：抢修设备(专用抢修车辆、维修机具、备品备件)、防护用具(防护服、手套、呼吸器、防毒面具等)、通讯设备、消防器材、检测仪器、防爆工具等。在科技发达的今天，充分利用抢险新机具、新方法也是取得抢险胜利的一个重要因素，有时可起到事半功倍的效果。
    4.5 制订预警机制，设置响应程序
    按照突发燃气事故(件)的潜在危险程度和可能发展趋势，需要在预案中分类设置一系列预警级别，这样有利于对险情迅速定位和判断，避免虚惊一场或盲目大意。预警信号应做出详细规定，并要求所有工作人员熟练掌握它的含义和用法。以往预案的编制往往重在提供防御、抢险、善后等阶段的措施，对于事前的预报和预警没有给予足够的重视，容易错失抗灾救灾的最佳时机，因此“预”字上也大有文章可做。另外，预警级别要有具体规定，特别是要量化，以避免应急工作中的盲目和混乱。
    与预警级别相对应，响应程序同样须进行分级管理。根据不同级别的险情，在预案中明确启动的范围和条件，逐级上报，便于指挥部及时作出准确的指令。应急响应是预案启动的序幕，一旦响应发布，便意味者应急救援行动正式展开。为了确保在事故(件)发生后，应急响应迅速启动，预案编制中应对事故(件)报告的原则、程序和内容作出明确规定，防止瞒报、迟报和漏报等现象的发生。
    4.6 事故处置方案的精细化和处理步骤的程序化
    对已确定的危险源，按照其可能导致事故的途径和模拟事故状态，制定有针对性的预防措施，这就是应急处置方案，它是处置程序执行过程中技术对策的设定。处置方案应根据工艺特点、操作规程等技术要求来制定，体现科学性和和实用性的相结合；同时，内容上还应做到精细化。例如同样是一个燃气管道事故处置方案，因为压力、管材和工艺上的差异，却应细化为站区管道、市政管道、庭院管道、户内管道几种情况，不能一概而论。
    应急处置程序是每个部门或个人履行预案中规定职责和任务时的行动指南。采用制订事故处理程序图的方式可以使应急处理步骤一目了然，一旦发生事故时，第一步先做什么，第二步应做什么，第三步再做什么，都提前作了明确规定。这样才能保证临危不惧，正确指挥，按照处置方案有条不紊地展开救援行动。
    4.7 警戒与疏散
    预案中应规定警戒区域划分、交通管制、现场秩序维护的做法，明确疏散原则与程序。当发生重大事故可能对燃气厂(站)内外人群安全构成威胁时，必须在应急指挥部的统一指挥下，于最短时间内划定警戒范围，并对与救援无关的人员进行紧急疏散。同时，应在发生事故地的最高建筑物上设立“风向标”，根据不同事故对疏散的方向、距离和集中地点做出具体规定，但总的原则是疏散安全点处于当时的上风向。对于可能威胁到厂外居民安全的情况，指挥部应立即和地方有关部门联系，引导居民迅速撤离到安全地点。
    4.8 重视事故善后处理，做好分析总结
    事故处置结束后，要高度重视做好伤亡人员家属的工作，认真处理好事故善后事宜，以确保社会稳定；同时，及时组织开展调查工作，查明事故原因、损失和责任，提出事故处理意见及防止类似事故再次发生应采取措施的建议。

    5 燃气供应应急处置的对策
    5.1 供气保障原则
    在应对供应突发事件方面，预案应以保障居民生活用气和重点单位用气为核心，遵循先生活后生产、先安全后生产、先重点后一般的顺序，最大限度降低紧急状态下因燃气供应短缺带来的影响；同时按此原则具体列出不同预警等级的减(停)用户顺序表。通常做法是优先保障居民日常生活和机关事业单位的用气，其次保障重要工商企业正常生产和服务业的最低用气保障；再次对一般工商业用气大户的用气量实行限量供应，必要时停止供气。另外，当气源持续紧张且经协调后仍不能满足需求或无效时，应当停止对电厂及工业用气大户供气，全力保障居民用气。
    5.2 供气保障措施
    根据不同的预警级别，在预案中适时适当地采取以下方法来应对“气荒”：
    (1)对燃气储存量实行每日报告制，积极协调气源库存充裕的储配站为气源短缺地区补充气源；
    (2)动用政府财政资金向国内外气源供应商采购燃气；
    (3)通过调整供气方式，减少或限制工商业用气，全力保障居民用气；
  　(4)对部分供气的用户实行替换燃料供应；
  　(5)启动财政补贴措施，落实低保户的用气补贴等。
  　(6)保障燃气市场秩序稳定，严防哄抬物价现象发生。

    6 依法规范，加强制度化建设
    应急预案作为政府及其职能部门组织管理、指挥协调应急资源与应急行动的整体计划和程序规范，在我国立法上占有重要的法律地位，如《安全生产法》、《危险化学品安全管理条例》中均有明文规定。预案的编制既是法定要求，又须依法规范，使之符合国家、地方的政策方针和技术标准的规定。供气系统应急预案涉及到燃气储存、生产、输配、运输和燃气具使用等方方面面，因此在编制过程中需要综合全面的数据资料、科学严谨的技术分析、周密合理的逻辑组织来作保障，避免泛泛而谈，只做表面文章。同时，要有针对性地提出问题、解决问题，只有这样才能有效保证预案的规范化和实用性。
    另外，也应看到预案编制工作是一个长期逐步完善的的过程，俗话说：“计划赶不上变化”，应急预案只是针对性的，并非万能，应急管理不能以不变的预案应对万变的突发事件。所以预案需要在实际应用中通过检验得以提升，在总结探索中不断完善燃气管理职能部门应该切实加强预案的制度化建设，将它列入日常管理，定期对其进行修订与充实。 

    7 建立工作机制，健全保障制度
    为了确保预案的有效实施，还需要建立相应的工作机制，健全保障制度。通常包括以下4种。
    (1)培训制度
    预案批准实施后，须下达至各部门进行培训学习，目的在于使各个成员明白自身的岗位职责，了解应急机构，熟悉处置方案，掌握相关应急知识。
    (2)演练制度
    预案演习按规模可分为桌面演习、功能演习、全面演习三种类型。通过定期组织演练，让各个成员能够熟悉应急工作的指挥机制、决策、协调和处置的程序，准确迅速识别资源需求；此外，它也是评价应急准备状态及检验预案的可行性的重要手段。
    (3)例会制度
    指挥部定期组织召开分组成员会议，加强职能部门间的沟通协调和信息共享，检查前期工作落实情况，不足之处尽快整改，遗漏之处及时补充。
  　(4)宣传制度
    预案在实施过程中需要广大群众的积极参与和支持，如能让群众多掌握些相关燃气常识和应急手段，在紧急情况下给予正确配合，这对应急行动的顺利开展是十分有益的。因此，应注重预案的宣传作用，全面推进预案的社会化。

    8 结语
    城市供气系统应急预案编制工作是燃气管理职能部门应急管理的基础性工作，是加强安全管理的重要举措，也是科学发展观对燃气行业的内在要求。常言道：“居安思危，有备无患”，预案的编制和落实有力地推动了应急救援工作的深入化，使得防灾救灾工作有章可循，有利于防灾责任制的落实，全面提高了供气系统的安全保障能力。各级燃气管理职能部门应避免在预案编制中存在“宏观的多，微观的少；定性有余，定量不足”等现象，真正做到科学化、精细化去编制和管理预案，实现燃气行业的可持续性发展。