2015年3月24日，英国政府公布了2015年度财政预算报告，这是在2015年5月英国议会大选前发布的最后一份预算，其中税制改革包括了一系列对北海油气的减税措施，以应对油价下行后的行业局势，鼓励油气行业长期发展，尤其是扭转北海油气产量下滑的趋势。
一、英国油气开发陷入困境，高额税收雪上加霜
逐渐上升的勘探成本和2014年以来大幅下跌的油价使英国油气行业上游收益大幅滑落。英国石油和天然气协会发布的报告显示，自2012年开始，英国油气行业景气指数不断下滑，到2014年3季度已跌至负值，并有继续下滑的趋势，英国海上石油和天然气行业正处于困难时期。
1. 油气产量连续十五年下降
低油价使英国大陆架油气行业面临巨大挑战，产量、利润、税收收入大幅下降。英国北海油田从1975年开始油气生产至今已有近40年，油气产量在1999年达到400万桶油当量/日的高峰产量后开始逐年下滑，由于油田老化，2014年产量只有142万桶油当量/日(见下表)。
预计到2019年后，油气产量依然会以每年5个百分点下降(见下图)。2014年共钻了14口勘探井，远不及预计的25口，勘探井数是50年来最低，行业利润水平达到15年来最低，政府的油气税收收入也创下10年最低水平，只有28亿英镑。
2. 油田生产成本不断上升
在油价60美元/桶时，受到北海油气产量下降以及高额的基础设施(相当部分使用超过30年)维护费用的影响，不少高操作成本的老旧油气田亏本运行，面临暂时关闭的风险。近三年，北海油气勘探活动萎缩，产量下降了40%，石油开采成本却在不断攀升(见下图)。2013年英国北海地区生产成本是十年前的2倍，平均每桶石油操作成本是17英镑，预计2015年将升至18英镑。成本上升最终导致2013年约3亿桶油当量的石油储量无法开采。成本上升还打击了石油公司勘探投资的积极性，2012年油气储量发现还不到5000万桶油当量。
3. 高额的油气税赋使北海地区投资受到阻碍
相比英国非油气行业21%的企业所得税，英国油气行业税赋较重。老油气田大约81%的利润都用于缴税(征收篱笆圈企业所得税、附加税和石油收益税)(见下图);新开发的油田税赋也高达62%(征收篱笆圈企业所得税和附加税)，这构成油气开发不景气的重要原因之一。
英国油气行业适用的税种主要由篱笆圈企业所得税(RFCT)、附加税(SC)和石油收益税(PRT)构成。其中，篱笆圈企业所得税是将英国的勘探生产活动视作独立于其他交易活动，适用税率是30%;附加税是除了篱笆圈所得税之外所需征的税，政府自2011年3月24日起将税率从20%上调至32%;石油收益税根据油田征收，税率为50%，只适用于在1993年3月16日之前获得开发许可的油田。
近年来，对油气田运营者来说，英国大陆架的油气业务已经不足以维持62%～81%的高税收。英国国家统计局数据显示，英国大陆架税前利润已经跌至2005年的水平，那时候油价低于50美元/桶，税率是22%，这给未开发的油田引入新投资增加了不少阻碍。英国石油和天然气协会2015年报告显示，从2010年开始，在英国大陆架的投资大幅增长，至2014年达到148亿英镑的峰值，为近三十年来的最高水平。然而随着近期油价大跌、财税条款复杂、运营成本上升等问题的突显，预计2016-2017年投资会因此缩减到70亿英镑/年(见下图)。
二、为鼓励油气行业投资，英国政府连续出台减税政策
为了应对油气产量持续下滑、油价下跌的状况，2015年3月，英国政府在2015年度财政预算中公布了一系列油气行业财税改革措施，通过削减税收、延长支出计入成本的期限、提供税收补贴和投资减免纳税等措施，激发投资者的投资信心，进而促使产量提升。
1. 降低油气税率，提升财税竞争力
在2014年12月的秋季预算中，将附加税税率从32%降低至30%，是英国北海近21年来第一次削减税率。2015年新的英国财政预算中，将2015-2016年企业所得税率从30%降低至20%，附加税税率进一步降低10个百分点至20%，还计划从2016年起，把1993年前批准的老油田石油收益税从50%降至35%，以鼓励老油田的经济性和延长关键基础设施的寿命，目前，大约100个缴纳石油收益税的老油气田中60个几乎无利可图。
此次降税是自1993年以来的最大降幅，降低10个百分点使1993年前批准的老油田开发的综合税率从目前的80%降至67.5%，无石油收益税的新油田开发的综合税率从目前的60%降至50%。此次财政预算中，英国政府确定进一步削减整体税收来确保油气行业的长期发展，旨在提升英国大陆架整体的财税竞争力。
2. 延长了计入生产成本的期限以吸引投资者
对于发生在2013年12月5日之后符合规定的开支，英国还允许投资者将篱笆圈内可计入生产成本的期限从目前的6年延长至10年。这一举动将会促进海上和陆上油气生产，并能吸引新的投资者。
3. 进一步改革财税体制以简化税制
政府在2015年财政法案中引入了集群津贴，对整个大陆架范围内的项目引入简化的投资减免纳税(陆上项目不包括在内)，新发生资本支出中的62.5%可以计入附加税计算中的抵扣项目，以鼓励投资更加复杂的项目，该措施从2015年4月1日起实施。为了刺激勘探活动，政府还决定在2015-2016年间，给予有待进一步开发海上区域的地震勘探项目总计2千万英镑的资金支持。
4. 成立新机构以加强行业监管
此外，授予新成立的监管机构石油天然气管理局(OGA，OilandGasAuthority)管制权力，监督项目运营和废弃方案，从2015年4月起正式运营。该管理局还正在考虑基础设施的财税改革，增加设备弃置转让的税收优惠和合作，以及引入支持高温高压项目的政策，以减缓北海油气产量递减的速度。
5. 对非常规等难开采资源给予税收补贴
2013年成立了非常规油气办公室，监督页岩气行业的发展，还将页岩气生产商的适用税率由62%降至30%，页岩气项目的优惠期限由6年延长至10年。此外，对投资开发超高压、高温油气田的企业免征油气田生产附加税，公司适用税率由62%降至30%。为了提升北海油田的产量水平，英国宣布对新开发的“大型浅水天然气田”获得的首个5亿英镑收益以及符合条件的老油田项目免征32%的附加税。
三、一系列财税措施带来的积极影响
不断下跌的油价对北海地区的油气开发前景构成了严重威胁，英国政府及所有党派都意识到油气行业所处的困境和能源安全的重要性，并承诺这一改变不会受到5月即将到来的英国大选的影响。这些财税措施在很大程度上是符合预期的，虽然仍面临诸多挑战，但为投资者创造了更优惠的条件，也使英国可以获得最大的经济效益。
1. 提升英国油气产量
英国大陆架的作业者面临着老化的基础设施、高额的开发成本，北海地区的钻井数量持续下降。政府希望到2019-2020年，这一揽子税收优惠政策可以使北海石油产量增加15%，相当于GDP的0.1%，在接下来的五年内为英国带来40亿英镑的投资机会，新增至少1.2亿桶油当量的储量。预计2015年，将有12个新区域开始生产，产量达到约10万桶油当量/日。
2. 增加英国大陆架运营商的利润
在过去的十年，不断上升的作业成本和较高的政府留成使行业利润下降，2013和2014年，英国大陆架地区的成本和税收超过了运营商的收入，修订后的财税框架将利润在政府和运营商之间重新分配。预计2015年一些油田的税后净现值会增加30%(见下图)。随着2016年老油田石油收益税率降低，影响还会加大。
3. 增加政府财政收入
英国石油和天然气协会统计，2013-2014财年税收收入47亿英镑，财政部预计上述措施会使得2015-2016财年油气行业预期税收收入从28亿英镑降至22亿英镑。但从长期看，2020-2040年，刺激产量提升将会给英国带来280亿英镑的新增税收收入。2015年财政预算中税制变化还包括提高个税免征额门槛、银行税的调高等，英国财政持续改善，经济逐步从紧缩走向繁荣。
4. 提升英国油气财税竞争力
根据伍德麦肯兹公司的数据，新的减税措施使北海油气作业公司的净现值增加了130亿英镑。随着政府留成的减少，这让英国油气财税制度在全球范围内更具吸引力(见下图)。
四、几点启示
低油价下2015新财政预算案的出台是英国税制的重要改变，也是确保油气行业竞争力的关键一步。在当前环境形势下，对于如何抓住合作机遇，并借鉴外国好的财税政策体制，适时采取油气资源税收优惠措施，提出如下建议。
1. 积极深化两国在能源领域的合作
中国作为能源最大消费国，正处在能源结构改革的重要阶段。英国的石油和天然气资源相比较于其他欧洲国家要丰富得多，英国目前仍然是欧盟最具竞争力的石油和天然气生产国。除此之外，英国拥有相对稳定的政策环境，在投资审批政策上较为宽松，投资吸引力强。与英国在能源上的深度合作，对于确保中国能源长期的安全供应、节能减排和实现可持续发展有着重要意义。
2. 加强对资源国的财税政策研究
目前，世界各国纷纷采取措施应对低油价给油气行业带来的冲击，例如降低税收、增加补贴支持、削减成本等。海外石油企业在项目运行过程中，应加强对资源国财税政策的研究，对重点资源地区财税条款的变动进行长期跟踪监测、信息采集、研究分析，充分发挥自身优势，为有关企业投资决策做好研究支持。
3. 结合自身情况适时出台优惠政策
我国油气资源丰富，勘探潜力巨大，但油气田地质背景特殊，条件较为复杂，应积极吸引外国先进技术开发本国资源。然而，油气行业税费制度还存在一定的问题，例如政出多门、税费结构不合理、对外部性体现不足等。国家应结合油气资源和技术水平，针对老旧油田、深水项目、页岩油气以及其他非常规资源开发等，适时出台相应的财税扶持政策，鼓励国际大石油公司开发本国资源，并在此过程中，学习先进的技术，更好地为走出去海外作业夯实基础。
