中国天然气基础设施领域到底存在哪些体制机制上的问题？这些问题对行业健康发展到底有多大影响？造成这些问题的原因是什么？搞清上述问题是改革决策的关键。
存在的主要问题和原因
（一）第三方难以公平进入，强化垄断格局
虽然2014年国家发展改革委颁布的《天然气基础设施建设与运行管理办法》及国家能源局发布的《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》对天然气管网等基础设施第三方公平开放做出了明确规定，但是，中国天然气主干管网、省级管网和液化天然气（LNG）接收站总的来说尚未实现向第三方公平开放。
天然气生产或进口主体（简称供气主体）需要通过主干管网、省网或LNG接收站等基础设施将上游天然气输送给下游用户。中国天然气行业中游设施不对第三方公平开放，造成行业 “中梗阻”。其他上游主体即使有气也不能输送给下游用户。这基本上阻止了现有主体之外的其他供气主体进入中国市场，强化了中国天然气行业的供气垄断局面，造成相对低效和高价。
具体而言，目前中国对LNG接收站公平开放的需求较为迫切。现在，LNG现货较便宜，很多主体都想进口。现有接收设施不开放使得廉价的国际LNG现货无法进入国内市场，下游用户享受不到低气价的好处。沿海省网不开放也造成了类似问题。目前，国内对天然气主干管网第三方公平开放的需求尚不太多，因为LNG接收站还没有对外开放，上游供气主体也相对较少。但是，随着LNG接收站的开放以及建设主体和上游主体的增多，主干管网第三方公平开放的需求将日益增加。
天然气基础设施难以实现第三方公平开放是利益使然。基础设施具有一定自然垄断性，不对外开放可以有效阻止其他供气主体进入中国天然气市场，现有供气主体可借此霸占国内市场，享受相对垄断带来的好处。
（二）输配环节层级过多，收费过高
目前很多地方存在天然气中间输配环节过多、收费过高的问题。有些地区天然气从省门站到用户经过6层输配，层层加价。监管机构对输配环节的成本监管也不到位，核定输配气成本普遍偏高。这使得行业大部分利润被中间环节拿走。如某省门站气价为2.18元，但下游工业用户气价4.37元，中间环节增加了2.19元，增幅超过100%；另一省门站价2.17元，下游工业用户气价4.85元，中间环节增加了2.68元，增幅达123.5%。中间环节收费过高导致下游气价和上游气价脱节，下游用户享受不到全球气价下降的好处。终端气价居高不下也导致天然气作为能源产品的竞争力不足，市场发展受到很大影响。
输配气环节的另一个问题是城市燃气垄断。许多城市燃气公司以特许经营权等为理由，阻挠大用户直供。有些地方政府因与城市燃气利益关联，也不支持大用户直供。这导致大用户配气价格明显偏高，影响了天然气利用。
输配层级过多和城市燃气垄断的原因也在于利益。增加一级输送环节，地方市政企业就可加收一笔“过路费”，大家当然趋之若鹜。城市燃气公司通过绑定大用户可收取较高的配气费，获益巨大。
此外，目前天然气基础设施特别是管网建设过程中存在地方积极性不高的问题。主要原因在于天然气管网建成并运营后，有关税费大多由管网公司注册地收缴，管网经过的其他地区鲜有收益。但是，这些地区却一样要为管网建设划拨国有土地，并承担管网建设过程中的征地拆迁协调、管网建成后的安全保护等工作。可谓“吃力不讨好”。
（三）储气调峰设施缺乏，影响供气安全
中国储气调峰设施相对较为缺乏，储气能力较弱。2015年底，中国建成储气库（群）11个，工作气量约55亿方，约占全年天然气消费量的3%，与世界平均的约15%差距较大。此外，中国城市天然气储气调峰设施也比较缺乏。
天然气安全稳定供应事关经济社会发展和民生稳定。2014年前，中国多地出现天然气冬季保供困难的情况，主要原因就在于储气调峰设施不足。虽然近两年天然气供需形势发生逆转，天然气供应相对充足，但是，在特定区域、特定时段，天然气供应仍难保障。如2015年底，北京市就因天然气供应不足而暂停工业用气并限制公共建筑供热用气，造成不小的社会影响。
中国现阶段储气调峰设施不足的主要原因是制度设计问题。目前，中国通过将储气库建设和部分运营成本纳入管网成本并计入管输费等方式推动储气设施建设，支持力度不小，但是，效果较差。原因在于这些好处在储气库建设前就已经支付了，企业“落袋为安”，就失去了建设积极性。而因为价格管制，储气调峰设施建设运营本身是赔钱的，其他主体也没有建设积极性。
应该怎么办
综上，可见中国天然气基础设施领域存在的问题已经严重影响了行业进一步健康发展，也不利于实现高效、经济、安全稳定地供应天然气的行业目标。改革具有必要性和紧迫性。那么，到底应该怎么改呢？总体思路可概括为“激”、“活”。
所谓“激”，就是制度设计上要激励相容，即制度设计要使企业诉求和改革目标相一致，说白了，就是使行业改革目标在企业追求自身利益最大化的过程中自然实现。综观三个问题，根本原因都在于制度设计上的激励不相容或曰利益相左。事实证明，在这种情况下，通过规制和监管的“大棒”压企业就范的效果较差。我们应该转变观念，尽量通过“胡萝卜”引导调动企业的积极性。这样既可以有效降低改革难度和成本，也可以减少不必要的监管。
所谓“活”，就是要放手让市场、企业发挥主导作用。市场很少是政府自上而下设计出来的，而是自下而上发展起来的！除实现中国天然气行业中游改革目标必须出台的措施和制度外，其他均可先不预做限定。要“放水养鱼”，给市场和企业留出巨大的活动空间。实践反复证明，只要给予足够的空间，市场具有强大的生命力和自我发展能力。美国天然气市场发展的成功经验也很好地证明了这一点。
具体改革措施如下：
（一）运销分离，基础设施独立
要打破现有供气主体对天然气基础设施的实际控制，实现基础设施从现有一体化公司拆分。天然气管网等基础设施拆分有很多成功的国际经验，概言之，大体有三种做法。第一种是天然气管网企业成为独立法人并剥离销售业务，仅负责运输。上下游公司仍可拥有该管网公司股权甚至控股权即控制权。管网企业按照监管规则独立运营，不得有关联交易。这种模式以美国为代表，须依赖强力监管。第二种是天然气管网企业成为独立法人并仅负责运输。上下游公司可以拥有管网公司股权，但控制权严格受限甚至没有控制权。这种模式以欧盟ISO（Independent System Operator）模式为代表。第三种是上下游公司剥离天然气管网资产，不拥有管网企业任何股权。管网公司成为独立法人并仅负责运输，也不持有上下游公司股权。这种模式以英国为代表。当然，现实中存在不同模式间的过渡形式。
根据国情，笔者认为，中国应保留一体化公司对基础设施的所有权，但是，控制权完全独立，即采取类似欧盟ISO模式来拆分。主要有两个方面原因。一方面，中国主干管网等基础设施基本由中石油、中石化、中海油（简称三家石油公司）拥有。这些设施特别是主干管网，已经成为三家石油公司当前的稳定收入来源。所有权拆分将造成三家石油公司的重大损失，影响行业稳定，改革阻力较大。此外，目前不少天然气管网等基础设施资产已上市，股东较多、成分复杂，部分为境外股东。所有权拆分也面临一定财务和法律风险。另一方面，如果采取美国模式，即三家石油公司仍对管网等基础设施拥有控制权，则因中国监管力量相对薄弱、法治意识较差，难以真正实现第三方公平开放。中国这几年的实践已证明了这一点。
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具体怎么实施呢？有不少人认为，理论上而言，天然气管网等基础设施为自然垄断行业。因此，应该将三家石油公司管网等资产整合，成立一家管网等基础设施公司。这样可以更好地实现规模效益、降低单位成本，也有利于第三方公平开放等改革目标的实现。笔者认为，这种认识似是而非。
笔者承认，天然气基础设施特别是天然气管道在某种意义上具有自然垄断的属性。但是，对这种自然垄断具体应该怎么理解呢？这个问题不认识清楚，容易造成偏差，“失之毫厘，谬以千里”。笔者认为，从一点A到另一点B的天然气管道（简称管道AB）是自然垄断的。如果已经建立了一条管道AB并且输量足够，则再建设一条管道AB就是不经济和不必要的。建设从C点到D点的天然气管道（简称管道CD）也是同样的道理。但是，这是不是说管道AB和管道CD应该由同一个公司建设和运营呢？显然不是的！理论上而言，管道AB和管道CD由一家公司建设运营显然并不一定比分别由两家公司建设运营更经济。因为这主要取决于这几家公司的成本控制和管理水平。常识告诉我们，竞争是有利于提升管理水平、降低成本的。或者换一种思路。伟大的经济学家科斯告诉我们，企业规模的边界在边际内部交易（管理）成本等于外部市场交易成本的那个点。假设管道AB公司和管道CD公司合并。该过程增加的内部交易成本不一定比两公司通过市场化方式合作的外部交易成本低。合并不一定会降低总交易成本，也就是说不一定能实现规模经济。
当然，如果管道AB很短，则该公司继续建设管道BC理论上是可能实现规模经济并降低单位成本的。但是，当该公司的管道里程数达到一定规模如3000公里，则继续修建管道的规模优势可能就相对不明显了。而随着规模增大，其内部管理成本增加的规模劣势则日益突出。所以，管道的规模经济也是在一定规模内而言的。中国国土面积大，足以容纳多家管道公司，并各自实现其规模经济。
有关实践也证明了这一点。管网竞争更充分、经济性和公平开放较好的美国是多家管网公司，管网无竞争、经济性和公平开放较差的欧洲多国则是一家管网公司。以美国为例，其国内约49万公里的跨州（35万公里）和州内（14万公里）天然气主干管道由210个管道系统组成（图1），分别由约90个州际和70个州内管道公司建设和运营。平均下来，每个公司运营约1.3个管道系统、管道长度约3100公里。虽然美国天然气管道主体很多，每个主体平均运营里程数也不太长，但其长输管道管输费仅0.1-0.3元/方.千公里，与中国大体相当。总体而言，其州内管道管输费则显然比中国省级管网便宜。考虑人民币对美元的汇率，美国的管输费实际上就更便宜。且由于竞争的存在，美国在管网建设和第三方公平开放等方面做的也比中国好。美国国土面积和中国相当，天然气生产、消费规模也在同一个数量级。他们的实践和经验对中国天然气行业具有较大参考和借鉴意义。
图1 美国天然气主干管网示意图
综上可见，无论从理论还是实践而言，成立一家公司并不像有些人所认为的有利于实现规模经济、降低成本，也不一定有利于实现公平开放、安全稳定供气的改革目标。
相反，仅成立一家公司的弊端则较为明显。一是一家公司不利于吸引更多主体开展基础设施建设。假设真的成立一家公司，如该公司未来对国家规划应建的管网没有建设积极性该怎么办呢？如果政府逼这家管网公司建，很可能须满足其所提的条件，容易提高建设运营成本。如果引入其他主体建，何不一开始就成立多家呢？二是一家公司容易独大并利用垄断地位获益，不利于监管。成立一家公司后，因为没有竞争和对比，信息也不对称，该公司有冲动去利用这种有利条件隐瞒利润并做大总成本，以获取更大利益。监管机构届时将难以核实其真实成本。竞争的缺乏也易造成公司运营管理的低效。三是成立一家公司将面临三家石油公司原有资产估值整合等问题，操作较为复杂，时间较长。
因此，笔者认为，应成立多家天然气基础设施公司。具体而言，可将三家石油公司各自的基础设施运营管理和维护队伍分别独立，成立三家隶属于国资委的天然气基础设施公司，仅负责基础设施运营管理和建设维护，不得销售，也不拥有上下游公司股权。公司基础设施资产所有权及相关收益仍分属三家石油公司，但人、财、物及运营管理、建设维护完全独立。这种拆分相对简单、可操作性强。
剥离销售业务后，三家基础设施公司惟一的收入来源就是管输或LNG接收等服务收费。他们将有积极性吸引尽可能多的第三方使用其基础设施。这就在某种程度上自动实现了基础设施向第三方公平开放。利益也会驱使三家公司做好互联互通，因为这样基础设施能更充分利用，能挣更多的钱。三家公司成立后，也要允许其他合格主体建设国家主干管道，形成更充分的竞争。
省级管网也应该参照国家主干管网的改革思路，实施管网拆分和运销分离改革，实现向第三方公平开放。各省可根据实际情况自主决策成立一家还是多家管网公司。
此外，天然气管网等基础设施占用国有土地等公共资源，应该由国家、省、城市统一规划、核准，避免重复建设。但是，建设主体要实现多元化。国家、省、城市政府部门对有资质的主体要一视同仁，可通过招标等竞争性方式进行选择，降低建设运营成本。对于企业提出建设的规划外基础设施，须认真论证，必要时调整规划。
当然，全国层面的改革涉及面较广，需要一定时间方能出台并实施。因为LNG接收站及东部沿海省级天然气管网接入需求相对较多也较为迫切，可抓紧研究并在东部沿海省份如浙江、广东等先行开展LNG接收站、天然气管网拆分和公平开放改革试点，以便通过实践总结经验教训，为更好地出台并实施总体改革方案做准备。
（二）减少输配层级，加强成本监审
理论上来说，输配气环节各一层即可，一层从气源点输气到城市门站，一层从城市门站配气到终端用户。中国幅员辽阔，有些区域成立管网公司如省级管网公司也有一定的合理性。与中国幅员相当的美国就既有州际管道公司，也有州内管道公司。
国家层面应出台意见，指导各省减少管输层级。应该将目前省及省以下各级输气管网进行整合，成立一级公司，负责国家主干管网以下的输气。也应鼓励国家主干管网公司以市场化方式整合区域（省级）管网公司资产，直接面向配气管网。未来中国应该建成两到三级为主的天然气输配管网系统。
同时，要理顺天然气基础设施领域所缴税费在中央和地方及地方间的分配，建立利益分享机制，使管网经过的省、市、县均能合理享有相关税赋。这既有利于减少管网整合阻力，也有利于未来管网建设。
对于城市配气管网，也要打破垄断，先实现大用户直供。也应及时开展配气、售气分离改革试点，探索城市配气管网向第三方公平开放的可行性。
于此同时，要加强输配气环节的成本监审，严格核定成本。可采取行业对标等方式，促进竞争、提高效率，防止管网公司成本虚高。同时也要做好机制设计，使管网等基础设施利用率越高的公司收益也越高，以激励基础设施的充分利用。可借鉴英国等经验，成本及总收入5年或更久核定一次。在同一核定期内，管网公司有动力降低成本以增加利润。一个核定期后应根据已降低的成本重新核定总收入。这样可以有效防止成本虚高，乃至降低成本。同时，也要给予合理回报，确保各主体有投资天然气基础设施的积极性。
（三）放开储气调峰气价
应取消将储气库建设运营纳入管道成本的政策，转而通过放开储气调峰气价促进相关设施建设。储气调峰设施说到底是为了保障下游用户的用气安全，最终应由下游用户承担建设运营费用。放开储气调峰气价可将相关费用传导给下游用户，各类市场主体就有积极性建设运营储气调峰设施。充分的竞争也将使市场找到保障天然气供应最有效的方式。同时，要继续完善各市场主体储气调峰责任的有关规定。
结语
天然气管道等基础设施领域的改革不是孤立的。它是天然气体制改革的重要组成部分。中游改革的推进可直接打通行业上下游，有效化解“中梗阻”，有利于上下游领域的竞争和改革。下游气价改革和上游勘探开发领域改革也将有利于吸引更多主体进入天然气行业，促进中游建设和竞争。
天然气管网等基础设施领域改革也不是一蹴而就的。多国的实践告诉我们，改革从开始到完成往往需要10年甚至更长时间。这需要我们付出耐心和智慧。改革过程中，老问题会在一段时间和部分区域内继续存在，新公司和原母公司关联交易等新问题也可能出现。这需要我们坚定市场化改革的决心，通过进一步改革予以解决。
