关键词

 

    页岩气   风险防范   法律制度

    经济的高速增长使得我国能源对外依存度逐年增高。为了保障能源安全，优化产业结构，我国积极鼓励页岩气勘探开采，与美国能源公司合作的同时，积极研发自主开采技术。目前，中国已经成为继美国和加拿大后第三个实现页岩气商业化开发利用的国家。但是，页岩气开发利用中可能产生的环境风险尚未得到足够重视。相关法律法规的缺失，使得我国页岩气开发利用环境规制欠缺，难以有效预防页岩气开发利用中可能产生的环境风险。

 

    环境保护法律制度本身具有多种作用，根据其发挥的主要功能的不同，可将环境保护制度分为风险防范型法律制度、监控规制型法律制度和救济保障型法律制度。本文从环境风险防范角度出发，虽环境标准制度和“三同时”制度等环境保护制度亦具有风险预防之功能，但本文仅选取环境影响评价制度和信息公开制度进行论述的主要原因在于，目前我国页岩气开发利用中该两项制度需要完善之处较为突出，亦具有较强的代表性。

 

    一、概述

 

    页岩气开发利用是我国战略新兴产业，页岩气资源属于非常规天然气资源，其具有开采寿命长、分布范围广和气藏形成具有特殊性等特点，并且，页岩气资源在世界范围内和我国均有较为丰富的储藏量。页岩气开发利用可能带来水资源浪费、水资源污染和大气污染等负面环境影响，然而，我国目前对页岩气开发利用中的环境保护问题进行规制的法律法规匮乏，这不利于我国页岩气开发利用的可持续进行。

 

    （一）我国页岩气产业环境风险分析

 

    由于页岩气开发利用特点和我国页岩气分布区域的地质条件和气候特征，页岩气开发利用会导致诸如水资源浪费、水污染、温室气体排放和大气污染等环境问题。

 

    第一，水资源浪费。由于页岩气开采涉及的水平钻井技术和水力压裂法[1]的原理较为特殊，使得页岩气勘探开采过程中需要耗费大量水资源。据美国能源局统计，美国单口页岩井的耗水量约为1000加仑，并表示尽管该用水量远低于其他农业和工业用水，但是，由于页岩气采用滚动开采模式，单口井寿命短，对于水资源较为匮乏的地区，仍然是一个较为严峻的挑战。[2]同时，运用水力压裂法来开采页岩气，还需要水平钻井技术的辅助，而这一技术也需消耗大量的水资源来消除钻井时产生的粉尘以及制作钻井泥浆。[3]我国水资源分布不平衡，中西部地区水资源尤其匮乏，但该地区却是页岩气储量极为丰富的地区。页岩气资源的进一步勘探勘察，可能使得该地区水资源短缺问题加剧，甚至影响当地居民正常生产和生活用水需求。我国在扩大页岩气勘探开发范围的同时，亦应协调水资源分配问题，不能以牺牲页岩气区块周边居民使用水资源的权利为代价，追求页岩气产量。

 

    第二，美国是世界上最早实现页岩气商业化开采的国家，积累了丰富的勘探开采经验。但是，近年来美国国内由于页岩气开发利用产生的污染事故屡屡发生，使得页岩气开发利用导致的环境问题受到大量关注。据美国能源局抽样调查显示，压裂液中含有750种化学物质，其中有29种致癌物质。[4]更有研究表明，钻探活动与水资源的污染之间存在着较为明确的关系，并且一旦地下岩层破裂，极有可能造成污染物的扩散和转移，从而发生跨区域性水污染事件。[5]

 

    反观我国页岩气勘探开发，以重庆涪陵页岩气田为例，该地区地质条件复杂，地下暗河溶洞交错，使得该页岩气田水污染预防更为困难。并且，我国尚未建立规范系统的压裂液回收和监管体系，这亦增加了地下水和地表水的污染风险。同时，页岩气开发利用过程也会受到天气因素的干扰，如在暴雨天气，大量雨水会携带地表沉积物质流入其他区域，亦会使地表水和地下水资源遭受污染。

 

    第三，温室气体排放和大气污染。页岩气属于非常规天然气，其主要成分以甲烷为主。在钻井、开采、加工生产、运输、分配和终端燃烧等任何一个环节[6]操作失误，都可能会造成甲烷泄漏。甲烷本身属于温室气体，并且甲烷的温室效应是二氧化碳的数十倍，大量甲烷释放到空气或者溶于水中，都会对开采区周围的环境和居民的饮用水以及大气造成严重的影响。[7]并有学者研究发现，甲烷释放时对气候变暖的贡献是二氧化碳的72倍，100年过后仍为二氧化碳的25倍。[8]并且，“2010年4月美国迪索托大约150户居民被迫疏散到邻近的卡多县，正是由于埃科（Exco）能源公司的钻机无意中造成了浅层天然气泄漏。”[9]针对这一问题，美国环保局也发布了相关文件，[10]以求更好地规制页岩气开发利用中产生的大气污染问题，降低页岩气开发利用中可能产生的环境风险。我国对于页岩气开发利用中可能释放的甲烷量的监测研究较少，数据基础薄弱，相关问题的研究结果也相对匮乏。结合我国页岩气分布区域的地质条件和现有的勘探开采技术，监测页岩气开发利用中释放的甲烷浓度和数量，以及其产生的温室效应和大气污染问题仍有较大难度，这一问题应引起足够重视。

 

    第四，其他环境问题。页岩气开发利用除可能产生水资源浪费、水污染和大气污染问题外，还可能导致土壤污染、局部地震等问题的发生。如果返排液处理不当，发生返排液泄露，使得含有多种化学成分的返排液外泄，会对页岩气区块周边土壤造成严重污染，甚至出现土壤盐碱化等问题。如果页岩气区块地质条件脆弱，钻井过程中产生的巨大压强极有可能导致局部轻微地震，加之我国页岩气富集的四川盆地地区正处于我国地震带上，这更加大了危险程度。

 

    （二）我国页岩气产业环境保护法律制度现状

 

    我国尚未制定页岩气开发利用具体法律法规，现阶段对页岩气开发利用起规制作用的法律法规主要是矿产资源类法律法规和环境保护类法律法规等。梳理我国当前对页岩气开发利用起主要规制作用的法律法规可以发现，这类法规多为传统矿产资源类法律法规、产业保障型法律法规。我国为了保障页岩气试点工作的顺利进行，制定和发布了较多的页岩气开发利用政策性文件。

 

    首先，综合性矿产资源法。我国现阶段规制页岩气开发利用的综合性矿产资源法主要包括《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》等相关矿产资源法律法规，对页岩气资源开发利用中涉及的上中下游勘探开采事项进行规制。

 

    其次，产业保障型法律法规。现有《环境保护法》和《水污染防治法》等相关环境保护和清洁生产的法律法规，对页岩气开发利用予以保障。

 

    最后，在页岩气开发利用专门法律法规缺失的现状下，我国相关部门出台了大量页岩气开发利用政策性文件，包括2013年国土资源部发布的《页岩气产业政策》、《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》、《页岩气发展规划》和《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》等页岩气开发利用指导性文件，其对页岩气开发利用涉及的矿业权权属、环境保护等关键问题仅作了概括性规定。

    （三）环境风险防范型法律制度概述

 

    风险防范型法律制度，是指为了防止页岩气开发利用可能产生的环境污染和生态破坏而在此种负面环境影响发生前采取的预防性法律措施。

 

    在风险防范型法律制度中，本文主要对环境影响评价制度和信息公开制度进行研究。原因主要在于：首先，环境影响评价制度和信息公开制度在风险防范型制度中具有较强的代表性，并且在页岩气开发利用中起着较为突出的风险防范作用；其次，针对页岩气开发利用过程中可能产生的环境风险，环境影响评价制度和信息公开制度在我国发展较为成熟，结合页岩气开发利用的特殊性，提出进一步完善和落实的意见和建议，更具有现实的可操作性，利于贯彻实施；最后，2014年新修订的《环境保护法》对公众参与和信息公开进行了专章规定，更突显其在风险防范型制度中的重要作用。

 

    加之，环境制度间存在着密切的联系，环境影响评价的结果是多项环境制度顺利实施的前提条件和参考准则，对于页岩气开发利用产生的环境保护问题更是起关键作用。并且，由于我国现阶段页岩气开发利用中环境影响评价制度和信息公开制度中存在的问题，导致难以全面预防页岩气开发利用中可能产生的环境污染和生态破坏。

 

    二、风险防范型法律制度之环境影响评价制度

 

    目前，我国已初步形成了涪陵、长宁、威远、延长四大页岩气产区，其中重庆涪陵页岩气试验田已进入商业化开采模式，这亦使得我国成为继美国和加拿大后第三个实现页岩气商业化开发的国家。[11]目前，我国页岩气开发环境影响评价主要存在的问题包括：环境影响评价介入时机不当、环境影响评价依据滞后、环境影响评价内容不全面、缺少与相关环境制度的衔接。为了实现页岩气产业的可持续发展，应加快制定《页岩气项目环境影响评价技术导则》，规范页岩气开发规划环境影响评价，建立页岩气动态环境影响评价机制，并实现页岩气开发环境影响评价制度与其他环境保护制度的良好衔接。

 

    （一）页岩气开发利用中环境影响评价制度实施情况

 

    页岩气开发利用过程中需要进行环境影响评价的阶段主要包括钻井阶段、水力压裂阶段和开采阶段。现阶段我国页岩气开发利用环境影响评价类型主要以单井项目环境影响评价为主，多采用环境影响评价报告表的形式。同时，规划环境影响评价和区域环境影响评价尚未充分得到落实。并且，目前我国页岩气项目环境影响评价仍依据常规天然气环境影响评价导则和技术规范。

 

    以四川和重庆涪陵页岩气区为例，截至2015年，四川省环保厅已批复一百余份页岩气项目环境影响评价文件，其中多为涉及钻井工程的页岩气环境影响评价报告表，仅少数涉及试采工程和脱水站工程。并且，其中多数页岩井并未通过环境保护工程验收。[12]自2012年起，重庆涪陵环境保护局相继审批了焦页1井钻探工程、试气工程的环评文件。截至2014年12月，涪陵环保局已累计批复了二十余个与页岩气开发相关的环境影响报告书。[13]

 

    同时，《页岩气产业政策》第29条规定，页岩气勘探开发应开展战略环境影响评价或规划环境影响评价。[14]但实践中，重庆涪陵页岩气田以及四川宜宾页岩气田等示范区均未制定并实施页岩气勘探开发战略环境影响评价或规划环境影响评价。

 

    （二）页岩气开发利用中环境影响评价制度存在的问题

 

    结合我国页岩气勘探开发环境影响评价现状，可见我国页岩气环境影响评价制度存在的主要问题如下：

 

    首先，环境影响评价介入时机不当。环境影响评价制度可以较好地协调开发利用产生的环境污染和经济发展的关系，具有预防可能产生的环境风险的作用。[15]然而，包括重庆涪陵页岩气田在内的页岩气区块，仍然存在未及时制作勘探开发阶段涉及的钻井工程和配套的地面施工的环境影响评价文件的现象。并且，页岩气滚动开发的特点使其难以明确划分其勘探和开发阶段，凸显出环境影响评价介入时机的滞后和不当。

 

    其次，环境影响评价依据滞后。根据环境影响评价法律法规的规定，环保部发布了《环境影响评价技术导则》和《建设项目环境风险评价技术导则》作为国家环境行业标准。现阶段我国并未制定《页岩气环境影响评价技术导则》，对现有的页岩气区块的环境影响评价，多为专家组审评和依据原有的常规天然气的环评标准和范围。在勘探开发的过程中，页岩气可能产生的诸多环境风险区别于常规天然气，主要体现在水力压裂法耗水量大、压裂液中含有多种剧毒化学物质。并且，页岩气井寿命短，需要采用滚动开采模式，远区别于传统天然气勘探开采模式。依据现有行业标准，不足以全面评估页岩气勘探开发利用可能产生的环境风险。

 

    最后，环境影响评价内容不全面。《环境影响评价法》对我国环境影响评价的具体范围进行了规定。然而，现阶段对页岩气开发利用起具体指导作用的政策性文件并未涵盖在环境影响评价范围内。加之，目前已有的关于页岩气开发利用的政策和决定，更多地关注于矿业权和技术研发等问题，对页岩气开发利用中可能产生的环境风险的说明过于模糊和概括。并且，对于油基岩屑等危险废弃物的储存、运输、综合加工等问题，我国尚未制定统一的规范和标准，难以进行有效规制。倘若继续沿用传统的天然气项目环境影响评价相关法律法规，由于范围不全面，将导致页岩气开发利用中的环境保护问题难以得到有效预防，更不利于发挥风险预防原则的作用。

 

    （三）页岩气开发利用中环境影响评价制度完善路径

 

     鉴于我国现有的环境影响评价的实施和法律规制情况，并结合页岩气开发利用中产生的环境污染和生态破坏问题，应从如下几方面对页岩气勘探开发环境影响评价制度提出完善建议：

 

    首先，规范页岩气环境影响评价监测机制。一方面，鉴于我国页岩气环境影响评价介入时间上存在的问题，应进一步明确页岩气勘探开发中环境影响评价介入时间。针对页岩气滚动开发的特点，应对勘探阶段和开发阶段进行明确划分，使得环境影响评价制度可以及时有效地介入页岩气勘探开发阶段，使得环境影响评价的风险预防作用得到有效发挥。另一方面，以涪陵页岩气示范区为例，应建立一套独立的页岩气环境影响评价监测机制，针对页岩气滚动开发的特点，对页岩气井及相关配套设施进行时时监测，积累数据并进行分析研究，为我国页岩气大规模开采奠定基础。

 

    其次，加快制定《页岩气环境影响评价技术导则》。一方面，根据现有的石油天然气项目环境影响评价技术导则中的规定，结合页岩气项目的特殊性，加快制定《页岩气环境影响评价技术导则》，对压裂液化学成分分析、返排液处理、局部生态破坏程度、甲烷等温室气体排放量浓度和数量等问题进行规定，亦可借鉴《美国环境影响评价及其导则》中关于水力压裂法运用时进行的环境影响评估事项。另一方面，完善页岩气环境影响评价技术导则的同时，由于单一的技术导则无法完全发挥环境影响评价制度在页岩气开发利用中的作用，要及时出台页岩气开发利用具体法律法规或者条例，对页岩气环境影响评价制度作出进一步规定。

 

    再次，积极开展页岩气开发规划环境影响评价。《页岩气产业政策》明确规定我国页岩气开展战略环境影响评价，但是目前我国实现商业化开采的页岩气示范区都尚未进行规划环境影响评价亦或战略环境影响评价。由于我国环境影响评价内容不包括政策或者法规，有别于美国的环境影响评价。这亦使得规划环境影响评价对我国页岩气勘探开发的可持续发展有着重要作用：一方面，应根据规划环境影响评价的内容，对现阶段已经进入商业化开采的示范区和仍处于勘探阶段的页岩气区所在地进行严格的规划环境影响评价，将生态承载能力和可能产生的环境风险等因素纳入其中；另一方面，应在页岩气环境影响评价制度涉及的法律法规中进一步明确规划环境影响评价的介入时间、合理开发计划和具体评价准则等内容。

 

    最后，实行长期动态环境影响评价制度。据《埃森克水资源与页岩气开发报告》，2011年6月，马里兰州要求对马塞勒斯页岩钻探的经济效益和环境影响进行为期3年的研究，评估合格才可进行开发。[16]随着页岩气开发利用中环境问题的日益暴露，多个州中止页岩气开发并对之进行重新评估。由于美国页岩气的开发利用环境监管机制采用联邦和州政府协议的方式，具体监管由州政府实施，联邦政府制定相关配套法律法规。州政府有权停止页岩气开采，并重新进行环评，综合考量页岩气的经济效益和环境污染程度，实行长效动态环境影响评价。并且，随着宾夕法尼亚州水体污染事件的发生，美国国内页岩气开发利用产生的环境污染问题日益凸显。包括天然气钻井公司、研究机构和政府相关部门等相关利益方都加大了对页岩气开发利用中排放的废水、废气的持续监测。

 

    我国页岩气分布区域差异性较大，单一环境影响评价制度可能无法详细评估我国页岩气开发利用中可能产生的环境问题。首先，页岩气的开发利用是一个长期的过程，我国目前处于试点开发阶段，应进行长期监测，收集数据集中分析处理。其次，跟踪页岩气开发利用全过程，随时监测随时评估，合理进行深入勘探开发，降低可能产生的环境破坏程度。最后，将政府采集和企业反馈的环境监测信息进行汇总，对页岩气开发利用进行长效环境影响评价。将战略环境影响评价切实地贯彻于页岩气开发利用项目中，加强环境影响评价的后续监督，使得我国页岩气环境影响评价实现全程动态监督。

 

    三、风险防范型法律制度之信息公开制度

 

    页岩气开发利用信息公开制度，是指主管部门和页岩气勘探开发企业依法向社会公众公开页岩气开发利用相关信息的一整套措施。信息公开制度在页岩气开发利用中具有举足轻重的作用，对页岩气开发利用中可能产生的环境风险，以及相关法律法规应进行及时公布，保障信息公开的透明度。并且，与常规天然气相比，页岩气属于新兴能源，在我国能源结构中具有较为重要的作用，但我国公众对其认识度不高。鉴于我国之前发生的PX项目公众反对意见较为强烈的情形，在页岩气开发利用中应加大信息公开力度，强化透明度，及时与页岩气区块周边的居民进行沟通，向公众科学而理性地普及页岩气资源开发利用涉及的基本常识。在提高政府公信度和企业良好形象的同时，减少环境纠纷的产生。

 

    （一）页岩气开发利用中信息公开制度的实施现状

 

    目前，在我国页岩气开发利用过程中，信息公开制度未能较好地发挥其风险预防作用。信息公开制度作为贯穿页岩气产业全过程的环境保护制度，在压裂液成分、环境影响评价文件的信息公开程度方面，可以看出作为信息公开主体的政府和相关企业未能实现较为科学全面的信息公开，这不利于保护我国公民的知情权。

 

    首先，页岩气开发利用过程中可能产生的环境风险决定了信息公开应贯穿页岩气产业的全过程。以水力压裂法中涉及的压裂液成分为例，压裂液成分在我国是否属于“商业秘密”具有一定的争议，现阶段也并未有相关文件或法律法规要求页岩气勘探开采企业公布压裂液成分。2014年10月，我国研发出页岩气自主开发技术，成为继美国和加拿大后第三个掌握页岩气开发技术的国家。并且，我国于2015年成为继美国和加拿大后第三个实现页岩气商业化开采的国家。但是，在页岩气开发利用涉及的环境信息公开方面，我国却稍显滞后。政府和勘探开采企业一直对压裂液成分避而不谈，对于公众尤其是页岩气区块周围居民的环境权益可能产生的不良影响亦迟迟未与公众沟通。

 

    其次，我国页岩气开发利用中环境信息公开的主体，主要包括政府、企业、公民和其他组织。政府在信息公开义务主体中处于核心地位，目前我国页岩气开发利用主要是由政府主导，两轮的页岩气区块探矿权招标过后，中标企业多为中央和地方国有企业，上市公司仅在第二轮招标中有两席。[17]就页岩气开发利用过程中可能产生的环境风险，政府有义务及时公布相关的环境保护政策、法律法规和页岩气开发利用项目环境影响评价报告等相关文件。政府在通过信息公开方式履行职责的同时，对勘探开发企业起到了一个更为严格的监督作用。同时，就页岩气区块勘探开发的企业而言，即使是中石油和中石化这类拥有丰富勘探开采经验的能源企业，在页岩气资源的勘探开采领域中仍然是初级水平，对于开采过程中可能发生的环境问题，亦不能完全掌握。作为信息公开的另一个义务主体，勘探开采企业有必要也有义务对页岩气勘探开采和商业化运作过程中可能产生的环境影响、企业针对可能产生的环境风险采取的环保清洁技术和降低环境风险的措施予以及时公开，并且与页岩气区块周围的公众保持沟通，保障公众的知情权和监督权。最后，就公民、法人和其他组织而言，生活在勘探开采区周围的公民，有权了解页岩气开发利用可能带来的环境影响，维护自身的环境权益。作为信息公开的监督主体和权利主体，公民和其他组织有权对页岩气勘探开采过程进行监督，要求地方政府或者企业公开相关信息，维护自己的知情权和参与权。

 

    最后，环境信息公开是否科学全面直接影响到信息公开权利主体的参与权和知情权。目前，我国政府和页岩气勘探开发企业对页岩气开发利用过程及时进行信息公开的意识较为薄弱。并且，对页岩气开发利用中引发的环境风险、具体的企业责任和政府监督机制等问题没有明确具体的法律规范和政策文件进行规定。依据现有信息公开的法律法规，政府可公开的与页岩气开发利用相关的文件较少，并且针对页岩气勘探开采企业的责任问题没有具体规定。就信息公开方式而言，为了加大对页岩气开发利用的环境法律规制和对勘探开采企业的监管，应使环境信息公开方式多元化。

 

    （二）页岩气开发利用中信息公开制度存在的问题

 

    随着我国页岩气勘探开发规模的逐步扩大，页岩气开发利用中信息公开制度存在的问题也日益显现出来。水力压裂法涉及的压裂液成分问题，也成为页岩气开发利用信息公开的关注重点。同时，根据我国页岩气开发利用产业自身特点，就信息公开制度而言，主要存在如下问题：

 

    1. 环境信息公开范围模糊

 

    页岩气开发利用中，信息公开范围模糊主要表现在如下几个方面：

 

    首先，页岩气开发利用中涉及的环境影响评价文件公开范围没有具体规定。2013年环境保护部印发的《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》中对环境影响评价公开范围作出了较为具体的规定。[18]但目前，我国已经实现商业化开采的中国石油化工集团公司负责的重庆涪陵页岩气田和中国石油天然气股份有限公司负责的四川长宁页岩气田的相关环境影响评价文件的具体内容并未公开，在相关部门网站上也查找不到具体的环境影响评价文件，仅为概述性环境影响说明，没有发挥信息公开的实质作用。

 

    其次，对页岩气开发利用中涉及的压裂液添加剂的化学成分表是否属于商业秘密、能否公开、实行强制性公开还是企业自愿公开未有明确规定。压裂液成分是造成环境污染的源头，但是我国《页岩气发展规划（2011～2015年）》和《页岩气产业政策》均未对压裂液成分是否公开进行说明。

 

    最后，未公开压裂返排废液的处理情况和再利用信息。我国页岩气区块多分布于重庆、四川等地，该地区多喀斯特地貌，难以涵养水源，并且易被腐蚀。进入开采阶段后，会向井中注入大量的压裂液，难以保证不会对地下水和当地居民饮用水造成污染。目前我国页岩气开发利用尚处于勘探为主开采为辅的阶段，但在重庆页岩气区块，勘探页岩气对周围居民饮用水已经产生了影响。[19]若不及时对页岩气开发利用中使用的压裂返排液情况进行监测和监督，将难以有效地对页岩气开发利用中可能产生的水污染进行预防，并且会加剧水资源短缺和生态破坏问题。有必要及时公布压裂液的使用情况和压裂返排液的回收处理信息，从而更好地完善页岩气开发利用的环境监管和公众监督。

 

    2.依申请信息公开主体范围过窄

 

    页岩气开发利用中的信息公开同样涉及多方利益主体，政府主动信息公开与依申请信息公开欠缺互动衔接，在页岩气开发利用中产生的问题主要表现在如下两个方面：一方面，就环境污染和生态破坏而言，页岩气开发利用过程中可能产生的环境风险包括水资源浪费、地下水和地表水污染和大气污染等环境问题，其中水资源浪费和水污染是其中较为突出的环境问题。我国较为突出的跨区域污染包括水污染和大气污染，政府主观判断与申请人是否有生产、生活和科研上的直接关系，是一种否定公民知情权的表现。页岩气开发利用可能产生的环境风险涉及众多方面，公众有权利申请有关部门公开相关环境信息，维护自身的知情权。另一方面，就环境监管而言，目前页岩气开发利用处于初级阶段，在环境监管上存在诸多不足和漏洞，缺乏页岩气开发利用环境监管经验。依申请公开的主体范围的限制性规定，将不利于公民对页岩气开发利用进行环境监督，不利于弥补政府主导型信息公开方式的不足，不利于非政府组织和公民推动环境监管的完善。

 

    3.企业信息公开责任制度不完善

 

    我国页岩气开发利用中，就信息公开责任主体而言，主要包括政府和企业。通过已进行的两轮招标可以发现，我国页岩气勘探开采已逐步实现商业化运营模式。但是我国现有的规制企业信息公开的法律法规，对于企业信息公开范围和责任方面的规定略显单薄，难以发挥对企业的规制作用。并且，现有法律法规多为列举式规定，公开范围窄，且多为自愿性公开事项，无法全面覆盖企业信息公开内容。不完善之处主要表现在两方面：一是给予企业过多的信息公开自主权利。我国《环境信息公开办法（试行）》和《政府信息公开条例》均未对所有企业提出公开环境信息的强制性要求，仅对污染严重企业作出了强制性环境信息公开的规定。针对这一问题，我国中央和地方也相继出台了政策性法规进行规制和完善，[20]但仍给污染企业留有较大余地。这一现象导致污染企业以此为借口，拒绝公开公民或者其他组织申请公开的信息。二是企业自身环境信息公开意识薄弱。由于企业自身环保意识较低和对环境信息公开的认识不全面等原因，在履行环境信息公开义务方面存在困难，执行情况不容乐观。较多企业网站上缺少环境信息公开文件，且没有意识到良好的企业环境信息公开是企业与公民沟通的渠道之一，甚至可以起到较好的企业宣传作用。
 

    （三）页岩气开发利用中信息公开制度完善路径

 

    鉴于我国页岩气开发利用中信息公开制度存在的问题，为了进一步完善页岩气开发利用环境保护法律法规，保障页岩气开发利用产业的可持续发展，应从如下几个方面完善我国页岩气开发利用信息公开制度：

 

    1. 明确信息公开具体内容

 

    为了实现信息公开制度功能的有效发挥，保障页岩气开发利用的顺利进行，明确页岩气开发利用中信息公开的具体内容就显得尤为重要。目前，我国页岩气开发利用中需要明确的信息公开内容主要包括以下三方面：

 

    首先，加快制定与完善规制页岩气开发利用中可能产生的环境风险的法律法规。一方面，制定与完善相关法律法规，明确说明页岩气开发利用可能产生的环境风险，以及采取的法律规制手段。由于勘探开采技术和运输条件的限制，针对页岩气开发利用过程中可能产生的水污染和大气污染问题，完善现有的《水污染防治法》、《大气污染防治法》等相关法律法规。另一方面，由于水力压裂法和水平钻井技术极易导致高污染化学品有可能进入到浅层水源和地表水体，应及时公开针对水环境污染问题的法律规制措施。

 

    其次，公开现在已经进行勘探开采的页岩气开发项目的环境影响评价文件。依据现有法律的相关规定，及时公开页岩气开发项目的环境影响评价报告书全文、环境监测信息、环境行政许可等相关环境信息，以保障公民的环境知情权。

 

    最后，公布压裂液成分。美国在页岩气开采初期，并未要求页岩气勘探开采企业公布压裂液成分，并且将其作为商业秘密予以保护，但是随着页岩气勘探开发过程中环境污染事故，尤其是水污染事件的频繁发生，美国各界要求公布压裂液成分，以保障公民的知情权和环境权益。“美国地下水保护委员会（GWPC）和州际油气契约委员会（IOGCC）在2011年春推出一项新的自愿披露压裂液添加剂的化学品注册表（FracFocus）。德克萨斯州运营商均需要依法使用FracFocus化学注册表。州际油气契约委员会由美国30个州组成。该组织2009年报告指出，已核准的水力压裂法没有出现过水污染事件。环境保护署目前研究的一个主要目标是进一步了解水力压裂与饮用水和地下水资源之间的整个生命周期关系。”[21]我国尚处于页岩气勘探开采初期，尚未实现全面商业化开采模式，在以美国的经验作为参考依据的同时，也应吸取教训，国家环境保护部门和政府应加快制定页岩气开发利用实施细则，公开压裂液成分，尊重和保护公民的知情权和监督权，发挥信息公开的作用，以保障页岩气开发利用产业的可持续发展。

 

    2. 强化企业信息公开责任

 

    截至目前，页岩气探矿权已经进行了两轮招标，第三轮招标也已在筹备中，前两轮中标的多为国有能源企业和上市公司。作为首批页岩气勘探开发企业，应严格自身信息公开责任。并且，政府应及时制定政策法规，将现有法律中规定的自愿公开的范围，[22]转化为强制公开内容。并且，要及时公布页岩气开发利用中甲烷和其他污染物的释放浓度和数量及返排液的回收处理情况，以及企业排污权交易情况等信息。

 

    政府作为信息公开的义务主体之一，应积极引导页岩气勘探开采企业进行信息公开，及时与页岩气区块周围的居民进行沟通与协商。并且，政府应加快建立环境信息监管制度，对页岩气勘探开发中涉及的环境信息和企业信息公开责任进行严格监管。指定相关能源企业，按阶段或者季度，递交环境信息报告，尽可能地降低页岩气开发利用所产生的环境风险程度。

 

    3. 加强信息公开救济力度

 

    由于页岩气开发利用会导致环境污染和生态破坏的发生，为了防止公民申请信息公开受阻，健全现有的信息公开救济手段，就成为保障公民环境权益的重要内容。目前对页岩气开发利用环境保护问题并未出台具体法律法规，多为综合性政策文件，且其中涉及环境保护问题的内容较少。相关政府部门和企业网站尚未建立信息公开数据库，不便于公民检索相关信息。

 

    保障页岩气开发利用的顺利进行，维护公民的环境信息公开权，应从如下几方面加强信息公开的救济力度：首先，强化信息公开的监督。一方面，加强政府系统内部监督，依据法律法规中建立健全监督保障机制的相关规定，加强页岩气开发利用中环境信息公开的监督力度，督促各地方政府信息公开工作主管部门强化监督权。另一方面，增强企业信息公开监督，页岩气开发利用属于国家战略新兴产业，中标的勘探开采企业应建立页岩气开发利用信息公开体系。在不属于国家秘密和商业秘密的情况下，及时公开开发利用中涉及的关键问题。此外，扩大强制信息公开范围，降低环境风险程度。其次，扩大环境信息公开救济途径。原有的救济途径包括举报、信访、行政复议、行政诉讼等。随着科技的发展，网络发达程度越来越高，信息沟通和交流变得更加便捷，因此应利用网络的快速传播性，发挥传统媒体和新媒体的作用，加强新闻舆论的监督作用。最后，践行环境公益诉讼。根据《民事诉讼法》和《环境保护法》对于环境公益诉讼的具体规定，当行政部门或者企业对应公开的信息不予公开时，由具有起诉主体资格的组织或者公民个人提起诉讼。

 

    四、结论

    页岩气的勘探开发及其产业化一方面为我国能源结构转型提供了有利契机，另一方面也使其产生的环境污染和生态破坏问题得到广泛关注。鉴于我国页岩气分布地区的地质构造和生态环境的特殊性，以及勘探开采技术和运输等方面可能产生的负面环境影响，为了保护人体健康和生态环境，并实现页岩气资源的可持续开采利用，落实可持续发展战略，我国应提高对页岩气开发利用环境保护问题的重视程度。目前，由于我国尚未制定专门的页岩气开发利用法律法规，加之现有的页岩气开发利用法律保护制度中亦存在诸多问题，这使得页岩气开发利用环境保护难以得到全面保障，难以预测和分析其可能产生的环境风险。为了保障页岩气资源的可持续供应，应积极完善页岩气开发利用环境保护法律制度，从而为我国页岩气开发利用产业的可持续发展奠定良好的条件和基础，亦有利于推动我国生态文明法治建设的进程。