从2012年首次就页岩气矿权公开向社会招标，到2015年公开对新疆石油天然气勘查区块招标出让，我国上游油气勘查开采领域对外开放的探索一直不断。

今年5月1日起，自然资源部印发的《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（下称《意见》）正式实施，凡在我国境内注册的净资产不低于3亿元人民币的内外资公司，均有资格按规定取得油气矿业权。

至此，我国油气勘探开采市场的大门正式完全打开，无论是民营、外资或是其他行业企业，均将迎来与“三桶半油”同台竞争的机会，上游勘查开采主体也将日趋多元化。

“实现上中下游全方位市场化改革”

《意见》指出，要全面推进矿业权竞争性出让、开放油气勘查开采市场，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用。

“在中华人民共和国境内注册，净资产不低于3亿元人民币的内外资公司，均有资格按规定取得油气矿业权。从事油气勘查开采应符合安全、环保等资质要求和规定，并具有相应的油气勘查开采技术能力。”自然资源部在《意见》中表示，此外，油气矿业权将实行探采合一制度，发现可供开采的油气资源的，在报告有登记权限的自然资源主管部门后即可进行开采。

事实上，此前很长一段时间，我国上游油气勘探开发领域仅有中石油、中石化、中海油和延长石油这“三桶半油”具有资质，其他资本无法进入。

为了加快我国油气勘查开采力度，促进油气上游投资主体多元化，2012年，自然资源部首次面向所有企业公开对20个页岩气区块探矿权进行公开招标，共83家企业参与投标；此后，自然资源部又分别于2015年、2017年对新疆多个石油天然气勘查区块进行公开招标出让。

在中石油咨询中心专家查全衡看来，油气勘查开采正式全面放开，是非常值得肯定的事情。“与一般的采矿不同，油气勘查开采面对的是一个看不见摸不着的对象，这导致它存在高风险，需要高技术、高投入以及较长的时间周期。因此，我们需要多一些投资主体，大的、小的，国有的、民营的、外资的，多一些探索的思路，这对我国油气上游的发展肯定是好的。”

“上游开放从改革角度来讲是很正确的，从法理上实现了打破少数企业垄断局面的目标，从整个产业链来说，实现了上中下游全方位的市场化改革。”对外经济贸易大学“一带一路”能源贸易与发展研究中心主任董秀成表示。

“从现实看很难立竿见影”

尽管从政策上全面放开了，但在多位受访者看来，当前我国上游油气勘查开采仍存在不少现实问题。

“从现实看，很难立竿见影。”董秀成直言，“上游的特点是投资大、风险高，投资完了也不一定有效果，钱就‘打水漂’了。当然不排除其他主体会去尝试，但尝试之后是不是能够找到储量，谁也不敢说。”

据悉，在自然资源部前几轮油气上游改革试点中，积极参与的民企、外资不在少数，但均少有斩获。页岩气探矿主体中，无一家企业完成计划投入，且多个已退回区块探矿权；国际石油巨头康菲、壳牌、BP也先后从我国页岩气区块勘探中退出。

除了投资大外，在董秀成看来，最核心的问题在于目前并没有可以拿出来公开招标的优质区块。“过去的区块是给‘三桶油’，现在改革以后，都会公开招标，所有企业同台竞争。问题是现在政府手里的区块不多，资源潜力比较好的都在‘三桶油’手里，剩下的都是一些‘难啃的骨头’，可能政府拿出来招标的这些区块，对‘三桶油’的吸引力都不够，更别说其他企业了。没有区块，说什么都没用。”

中国石油经济技术研究院高级经济师徐博则对记者表示，即使其他公司能够成功进入上游，也只是作为补充，成为不了主体。“美国这么多年来都是几大石油公司占主体，其他很多小公司只是一个补充，这个大趋势是不会变的，更多地是表明我国开放上游的姿态，是符合改革的总体要求和国际油气市场化的趋势。”

此外，在今年国际油价暴跌的大背景下，许多国际石油公司均削减上游投资，这在一定程度上也影响了企业进入上游的积极性。

仍需配套政策和服务

“全面放开对推动油气发展是有利的，但不等于放开以后就大功告成了。”查全衡表示，“政策放开只是第一步，后续还存在进一步把政策落地的问题，需要配套的政策引导和服务。比如地质资料共享的问题，相关部门在这方面很欠缺，导致很多企业做了无用功，对社会财富也是一种浪费。”

据介绍，在国外油气勘查开采领域，所有作业者的地质资料均需上交，国家提供12—24个月的保密期后便对社会开放共享。此外，查全衡指出，应该建立健全充分市场化的技术服务市场，形成齐全的技术服务交易体系。目前我国有技术服务队伍，但市场不够发达和完善。

“对企业来说，首先你得冒这个险，不能光说不练，要有足够的资金能力和风险承受能力。从政府角度来说，其实就是严格按照政策法规监管，没有按照规定完成任务的，不管‘三桶油’还是其他民营、外资企业，都要无条件收回，再重新招标。这样，区块才能正常运转起来。有些屯着区块不投入，开放就没有任何意义。”董秀成指出。

查全衡对此也表示了相同看法：“根据我们以往的实践，各级政府的有效监督是保证改革达到预期很重要的环节。防止某些企业拿到区块不投入，还有来回倒买倒卖搞投机的，这在西方都出现过，我国之前也有过这种苗头。若政府后续工作跟不上，很可能就重蹈之前的覆辙。”