9月28日，国家能源局网站发布《天然气利用政策（征求意见稿）》（简称《征求意见稿》），明确了天然气行业发展的总体要求、天然气利用领域和利用顺序、保障措施及相关规定。与《天然气利用政策（2012）》相比，本次《征求意见稿》对天然气利用领域、利用顺序等作出重大调整，并通过加强基础设施建设和行业监管，进一步细化天然气行业保障措施。

为何时隔11年修订天然气利用政策？天然气是实现“双碳”目标的重要抓手，构建新型电力系统需要天然气发挥“稳定器”作用，兼顾供气的安全性与经济性。

9月28日，国家能源局时隔11年就天然气利用政策公开征求意见。早在2012年，国家发改委第15号令公布了《天然气利用政策（2012）》。经过11年发展，我国天然气消费规模、供需格局、市场结构、价格水平都发生了较大变化，亟待进行政策调整，引导各主体有序推进天然气利用项目。

首先，天然气已成为实现“双碳”目标的重要抓手。2020年9月，我国向世界承诺，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。为了实现“双碳”目标，需要持续控制能源消费中的碳排放。但我国经济社会快速发展不断推动了能源消费需求增长，这就需要加快由化石能源向可再生能源转型。

《世界与中国能源展望（2022）》预计，在能源转型的大趋势下，天然气将在推进我国清洁能源转型、保障能源安全中起到突出作用：近中期满足能源消费增长和新能源波动调峰需求，中长期实现“天然气+新能源”融合发展。

中国石油规划总院首席专家周淑慧表示，天然气作为清洁低碳的化石能源，成为碳中和阶段支撑可再生能源跃升发展的最佳伙伴。以燃气电厂为例，同样热值下与煤炭相比，可减少45%至55%的二氧化碳排放量。天然气在发电、工业、交通等领域的应用和消费规模，仍有较大增长空间，2040年我国天然气消费量将达到6500亿立方米左右的峰值。

其次，新型电力系统的构建需要天然气发挥“稳定器”作用。近年来，我国风光等可再生能源装机规模快速增长，成为构建新型电力系统的主体。但风光发电“靠天吃饭”，其密度低、间歇性、不稳定的自然属性目前并没有更好的解决方式。中国石化勘探开发研究院地面工程与新能源研究所副所长李伟认为，在高比例可再生能源并网及负荷尖峰常态化的背景下，需要大幅提升电力系统灵活调节能力。燃气发电具有效率高、运行灵活、启停速度快、建设周期短等特点，与可再生能源发电可形成良性互补，成为能源供应稳定的压舱石。

最后，我国天然气供应的安全性与经济性矛盾日益突出。一方面，天然气消费规模持续扩大。我国天然气消费量从2012年的1471亿立方米增长至2022年的3663亿立方米。尤其是近几年，为加快清洁能源利用，终端燃气企业不断开发市场，用气需求持续增加导致冬季调峰保供压力较大。另一方面，全球地缘政治风险走高，能源市场波动加剧，导致我国筹措低成本资源难度增加。“受下游用户价格承受力有限、终端用气价格未及时调整等因素制约，高峰期供气紧张现象时有发生，亟待国家出台政策完善价格机制，引导产供储销协调发展。”李伟表示。

修订内容背后传递出哪些信息？坚持“保障民生、量入为出”的原则，进一步扩大下游利用场景，鼓励天然气发电和以其为核心的综合能源供应项目。

与《天然气利用政策（2012）》相比，《征求意见稿》修订内容传递出以下信息。

一是以供定需。“《征求意见稿》更加突出资源供应安全，统筹考虑天然气供应的安全性和终端用户对价格的承受能力。”中国石油大学（华东）能源经济与政策研究院教授白洋指出，《征求意见稿》强调了“保障民生、量入为出”的基本原则。“允许类”新增已纳入国家级规划计划，气源已落实、气价可承受地区严格按照“以气定改”实施的新增农村“煤改气”清洁取暖项目。《征求意见稿》还强调，要坚持以供定需，新建天然气利用项目（包括“优先类”）立项报批时应落实气源，与上游供气企业落实购气协议，并确保项目布局与管网规划等相衔接。

二是与时俱进。《征求意见稿》反映出要紧跟能源行业发展趋势的特点。未来能源发展将呈现终端电气化的特征，即非化石能源发电将成为终端用能的主要来源。新能源业务的快速发展，对城市天然气出租车、公交车及私家车形成较大冲击。西南油气田天然气经济研究所一级工程师熊伟进一步解释说，《征求意见稿》结合市场导向，对天然气在交通运输领域的应用指导进行了调整，仅提出优先发展液化天然气（LNG）重卡及城际载客汽车，将被新能源汽车逐步替代的压缩天然气（CNG）汽车从天然气利用顺序中的“优先类”里删除。

三是导向鲜明。《征求意见稿》更加突出对天然气发电和天然气新型利用方式的鼓励。在新增的6类用户和用气项目中，“优先类”有4个，其中3个为天然气发电和以天然气发电为核心的综合能源供应项目。以天然气发电为例，从全球天然气发电趋势来看，发达国家天然气发电占电力供应的比例为20%至40%，而我国天然气发电占比只有不到5%，远低于世界水平。天然气发电可为新型电力系统提供灵活调峰电源、保障电力运行稳定安全，与可再生能源融合发展，具有较大的发展潜力。

四是细致到位。“《征求意见稿》进一步扩大了天然气应用场景，对下游用气的指导更加细致、针对性更强。”李伟认为，《征求意见稿》对工业燃料、农村清洁取暖、天然气发电等利用方式进行了更为详细完善的划分。同时，《征求意见稿》将“城市燃气”用户调整为“城镇燃气”用户，表明国家扩大了天然气应用领域：带补燃的太阳能热发电项目、油气电氢综合能源供应项目、在保障安全前提下的终端天然气掺氢示范项目等天然气利用新业态首次被纳入指导目录。

油气企业如何拓展天然气利用领域？加强产供储销体系建设，加快天然气与新能源融合发展，推动天然气化工项目转型升级。

作为天然气产业的重要基础政策之一，《征求意见稿》为产业发展提供了行动指南。油气企业应聚焦《征求意见稿》在基础设施建设、安全稳定保供、高效节约和综合使用方面提出的要求，稳妥有序推进天然气利用项目。

一是加强产供储销体系建设。周淑慧认为，油气企业，尤其是三大石油公司，应立足大型能源企业和主要天然气供应商身份，一方面，优化资源配置，强化供应保障，保民生、保重点、保发展。另一方面，坚持量入为出，根据资源落实情况有序发展天然气市场。同时，严格履行储气责任，加快储气设施投资建设，推进绿色转型，促进天然气在新型能源体系建设中发挥更大作用。

二是把握“煤改气”项目开发节奏。北京世创能源咨询有限公司副总经理车晓波表示，《征求意见稿》对农村“煤改气”项目提出“以气定改”，强调“气源已落实、气价可承受”，明确不应发展气源未落实的农村“煤改气”项目，减轻了城市燃气企业开发新用户的压力。李伟进一步指出，这预示着国家和地方政府对此类项目的强制要求会减少，补贴也会相应减少。天然气下游企业应摆脱“先改后补”的思路，把握此类用户开发节奏。

三是加快推进天然气与新能源融合发展，构建多能互补的格局。白洋认为，未来以“多能互补集成优化”“源网荷储一体化”为技术特征的综合能源服务新业态，将迎来较好的发展机遇。油气企业应抓住能源行业转型后形成多能互补发展格局的机会，适度加快发展天然气发电产业，与风光等新能源融合发展，积极支撑锂、多晶硅、动力电池等与新能源相关的制造业发展，向综合能源服务商转型。

四是推动天然气化工项目转型升级。根据《征求意见稿》，天然气制甲醇、合成氨等项目属于“限制类”。此类项目，天然气耗气量大，行业总体产能过剩、产业链短、产品附加值低、抗风险能力差。熊伟认为，油气企业须以现有天然气化工产业为基础，加快建设链条长、附加值高、抗风险能力强的天然气化工项目，培育新的天然气化工用气增长点。