1 引言
    建设部2005年12月20日发布《城市黄线管理办法》［1］，要求该法令自2006年3月1日起施行。制定《城市黄线管理办法》的目的是为了加强城市基础设施用地管理，保障城市基础设施的正常、高效运转，保证城市经济、社会健康发展。
    城市燃气供应系统是重要的城市基础设施之一，城市燃气供应水平是城市经济和社会发展的一个重要标志，燃气设施的正常、高效运转是社会和谐、稳定的重要前提。
    城市黄线，是指对城市发展全局有影响的、城市规划中确定的、必须控制的城市基础设施用地的控制界线。《城市黄线管理办法》中规定，城市黄线应当在制定城市总体规划和详细规划时划定：城乡规划主管部门应当根据不同规划阶段的规划深度要求，负责组织划定城市黄线的具体工作。城市黄线的划定，应当遵循与同阶段城市规划内容及深度保持一致、控制范围界定清晰、符合国家有关技术标准、规范的原则。并要求城市黄线应当作为城市规划的强制性内容，与城市规划一并报批。城市黄线经批准后，应当与城市规划一并予以公布，一经批准，不得擅自调整。如果需要调整，应当组织专家论证，依法调整城市规划，并相应调整城市黄线。调整后的城市黄线，应当随调整后的城市规划一并报批。调整后的城市黄线应当在报批前进行公示。该管理办法还对城市黄线范围内的活动进行了相应限制。违反该办法的行为将受到严厉处罚，
《城市黄线管理办法》相当于对燃气等基础设施建设前期工作的相关内容进行了法令约束。事实上，在执行中如何使法令落到实处，燃气设施黄线与保护和控制范围是什么关系，燃气设施黄线如何划定，在工程建设和后期运行管理中如何保证燃气等基础设施符合规划要求等问题需要大量和细致的研究、落实工作。本文就以上问题进行初步探讨，以抛砖引玉。
2 燃气设施黄线与保护和控制范围的关系
    燃气设施黄线来源于规划控制，其最终目的还是为了保证燃气设施的建设以及建成投运后的正常、高效运行。虽然燃气设施黄线与燃气设施的保护和控制范围是两种概念、两个体系。但从内在联系、目的和作用来讲，建设前期的黄线就是建设中和建成后的燃气设施保护和控制范围。那么，燃气设施黄线的划定原则上也就是燃气设施保护范围和控制范围的划定。从使用的角度讲，黄线偏重于规划阶段燃气厂站设施的用地控制，而保护和控制范围则偏重于燃气设施建设和投运后对燃气管线设施的有效保护。
    对于埋地燃气管线在规划阶段很难确定建设时的准确位置，而燃气厂站因占地较多，且属于地上永久占地，如果规划阶段不予确定，在需要建设时将非常难于落实。在燃气设施建成后，厂站设施已经变为现实，正常情况下，也不存在被占用的问题。而燃气管线设施在埋人地下后，由于无明显标志，或不了解燃气设施的重要性，也不排除为了个体的利益等因素，埋地燃气设施上方发生占用的情况屡有发生。大量的工程建设实践和实例已经充分说明了这方面的问题，同时也更显现出划定和实施燃气设施黄线与保护和控制范围的重要性及紧迫性。
3 燃气设施黄线与保护范围的划定原则
    燃气设施黄线与保护和控制范围的划定应遵守以下原则：
    (1) 燃气设施黄线与保护和控制范围的划定应具有法令、法规依据。
    (2) 燃气设施黄线与保护和控制范围的具体数据应有规范依据，
    (3) 燃气设施黄线与保护和控制范围能够起到有效保护燃气设施的建设和正常、高效运行。
    (4) 燃气设施黄线与保护和控制范围不能影响其他基础设施的建设。
    (5) 燃气设施黄线与保护和控制范围不能影响城市整体规划并根据城市功能、布局变化以及燃气设施功能、规模和运行条件的变化具有可调整性。
4 划定城市燃气设施黄线的依据
    随着燃气工程技术的发展，燃气设施的种类越来越多，相应的规范、标准数量及内容也配套编制、修订和发布。
    燃气设施黄线与保护和控制范围的划定应符合《中华人民共和国城市规划法》［2］、《城市燃气管理办法》［3］、《城市燃气安全管理规定》［4］等法令以及《城市工程管线综合规划规范》［5］、《城镇燃气设计规范》［6］、《建筑设计防火规范》、《石油天然气工程设计防火规范》、《城镇燃气埋地钢质管道腐蚀控制技术规程》、《汽车用燃气加气站技术规范》、《汽车加油加气站设计与施工规范》等规范和各地有关燃气管理条例、办法中的要求和规定。
5 黄线与保护和控制范围的划定建议
5.1 相关法律、法规现状
5.1.1 国家法令、法规
    (1) 《中华人民共和国城市规划法》圆中第三十五条：任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设；
    (2) 《城市燃气管理办法》［3］中第十二条：在燃气设施的地面和地下规定的安全保护范围内，禁止修建建筑物、构筑物，禁止堆放物品和挖坑取土等危害供气设施安全的活动；
    (3) 《城市燃气安全管理规定》［4］中第二十条：任何单位和个人严禁在城市燃气管道及设施上修筑建筑物、构筑物和堆放物品。确需在城市燃气管道及设施附近修筑建筑物、构筑物和堆放物品时，必须符合城市燃气设计规范及消防技术规范中的有关规定；
    (4) 《城市黄线管理办法》［1］中第十三条和第十四条的有关规定等。
5.1.2 地方有关条例、规定
    (1) 《上海市燃气管道设施保护办法》同中第六条(保护范围和控制范围)规定，燃气管道设施的安全保护范围为：
    低压、中压、次高压管道的管壁外缘两侧0.7m范围内的区域；高压、超高压管道的管壁外缘两侧6m范围内的区域。
    燃气管道设施的安全控制范围为：
    低压、中压、次高压管道的管壁外缘两侧0.7m至6m范围内的区域；高压、超高压管道的管壁外缘两侧6m至50m范围内的区域，
    沿河、跨河、穿河、穿堤的燃气管道设施安全保护范围和安全控制范围，由管道企业与河道、航道管理部门根据国家有关规定另行确定。
    (2) 《沈阳市城市燃气管理规定》嘲中给定的保护范围为在距离燃气管网及附属设施周围2m、调压站周围6m范围内的区域。
    (3) 《乌鲁木齐市城市燃气设施保护暂行办法》［9］中第六条保护范围和控制范围规定，燃气设施的安全保护范围为：
    低压、中压、次高压管道的管壁外缘分别为0.7m、1.5m、4.5m范围内的区域：高压管道管壁外缘6m范围的区域，
    燃气设施的安全控制范围为：
    低压、中压、次高压管道的管壁外缘分别为0.7m至7m、1.5m至7.5m、4.5m至10.5m范围内的区域；高压管道的管壁外缘6m至50m范围内的区域。
    (4)《成都市燃气管理条例》［10］中燃气设施安全保护范围是指《城镇燃气设计规范》(GB50028-93)、《建筑防火设计规范》(GBJl6-87)、《四川省城市燃气输配及应用工程设计、安装、验收技术规程》(DBJ20-03-88)等的规定。
    (5)《深圳市燃气管理条例》征求意见稿［11］中对燃气设施安全保护范围的描述是“在国家规定的燃气设施安全保护范围内”。
    (6) 京津地区：
    《北京市燃气管理办法》［12］、《天津市燃气管理条例》［13］和《天津市燃气管道设施管理办法》［14］中只提到燃气管道安全间距或燃气管道及其附属设施安全保护距离，并未给出量化的间距或距离要求。另外，《北京市城市地下管线管理办法》［15］中还提出了为保护地下管线安全，在地下管线用地范围内所禁止的行为，但也未明确地下管线用地范围具体是多少。
5.1.3 行业有关规定
    最新发布的《城镇燃气设施运行、维护和抢修安全技术规程》CJJ51-2006[16]在其条款3.2管道及其附件条文中提出了燃气管道设施“安全保护范围”和“安全控制范围”的概念，但是也未明确给出量化的间距或距离数值，而是在条文说明中建议各地燃气供应单位可参照《上海市燃气管道设施保护办法》等的规定执行，或根据需要自行确定。
5.2 石油、电力行业关于保护范围的规定
    《石油、天然气管道保护条例》［17］第十二条规定，禁止任何单位和个人从事下列危及管道及其附属设施安全的行为：
    在管道中心线两侧及附属设施场区外各50m范围内，开山、爆破、燃放爆竹和修筑大型工程；在管道中心线两侧各5m范围内，取土、挖塘、采石、盖房、建温室、垒家畜棚圈和修筑其他建筑物；在管道中心线两侧各5m范围内种植深根植物。
    第十三条规定，在管道中心线两侧各50m至500m范围内进行爆破，应当事先征得管道企业同意，在采取安全保护措施后方可进行。
    第十四条规定，对于穿越河流的管道，由管理企业与河道管理单位共同协商确定安全保护范围，并设置标志。在此范围内不得修建码头，不得抛锚、拖锚、掏沙、挖泥、筑坝、炸鱼、进行水下爆破或其他可能危及管道安全的水下作业。
    《石油、天然气管道保护条例》中的规定实际上是确定了上游天然气管道和设施的安全保护范围和安全控制范围。应该指出，输送天然气的城市管网不适用本条例。但是也存在一个不可回避的问题，上游天然气管道和设施进入城市地域时，如何确定其安全保护范围和安全控制范围。
    在城市建设的高压燃气管道，一般敷设在城市的外围而经常与架空电力设施产生交叉。电力设施具有一套完整的保护体系。首先是中华人民共和国第60号主席令发布的《中华人民共和国电力法》［18］，依据电力法国务院发布了《电力设施保护条例》［19］，依据电力设施保护条例，国家经贸委和公安部又联合发布了《电力设施保护条例实施细则》［20］。在《电力设施保护条例》和《电力设施保护条例实施细则》中，对电力设施的保护范围、保护区以及保护要求进行了明确规定。
5.3 燃气设施黄线与保护和控制范围的划定
    从上面的汇总和讨论可以看出，行业不同，对保护范围的具体表达方式不同；同一行业中，不同的地方也有不同的理解和做法。当然，每一种具体的做法均有其出发点和适用性，也在一定程度上对燃气设施的安全管理起到了促进作用。但总的来讲，建设部城市燃气管理办法和安全管理规定中未明确给出燃气设施安全保护范围的具体数据，也未明确定义城市燃气设施安全控制范围的概念，各地对于燃气设施安全保护和控制范围的提法、具体划定以及作用还未统一。
    从规划和执行层面讲，应趋向于将燃气管道的保护范围分为两种层次，第一层，安全保护范围；第二层，安全控制范围。对于安全保护范围内的活动、行为以及法律责任，建设部及各省市政府在有关的管理办法、规定、条例中均有明确的规定。对于安全控制范围内的活动、行为以及法律责任，可以参照相关的管理办法、规定、条例中的要求执行或重新制定新的条文。
    从目的和作用层面讲，安全控制范围主要是燃气设施建成投运后为保证安全运行而设立的控制范围，与规划阶段用地控制作用一致，因此，燃气厂站设施的黄线与其安全控制范围相对应。燃气厂站设施的实施用地可以与安全保护范围相对应而小于黄线范围。
    对于燃气管线设施来讲，安全保护范围虽然也是管线建成投运后为保证安全运行而设立的保护范围，但其与规划阶段管线建设用地控制作用一致，因而燃气管线设施的黄线应与其安全保护范围相对应，燃气管线设施的安全控制范围大于黄线范围，并可在建设过程中和建成投运时根据燃气管线建设的具体情况依据相关规定或划定细则确定。
5.3.1 厂站设施的黄线与保护和控制范围
    燃气厂站设施包括：城市门站、储配站、配气站、压送站、调压站、储罐(厂)站、供应站、充装站、混气站、气化站、加气站等各种类型的燃气厂站。
    燃气厂站设施的黄线与控制范围主要是偏重于规划阶段燃气厂站设施的用地控制，但是燃气厂站设施建设过程中和建成后，则会对周围其他设施的建设产生限制作用，因此，燃气厂站设施的黄线与控制范围的确定必须考虑燃气厂站设施与周围建构筑物的最大间距要求，也即，对于确定的燃气厂站类型和规模来讲，相关规范中燃气设施与周围各种建构筑物的最大间距就是该种类型和规模燃气厂站的黄线与控制范围上限。
    燃气厂站设施的保护范围主要应该考虑建设过程中和正常运行条件下厂站设施与周围建构筑物的最小间距，厂站围墙设置在最小间距处即可满足保护范围的要求。
5.3.2 管线设施的黄线与保护和控制范围
    燃气管线设施包括：各种压力管线、管线上的阀室、管道标志桩、里程桩、警示牌、阴极保护测试桩、检水检气井、测压井、抽水井，以及管堤、管桥、管支架、管基等与燃气管道相关的固定装置等。
    城市燃气管线设施的黄线与保护范围有其特殊性，一方面应使得燃气管线设施得到有效保护，同时还要考虑其他管道设施的建设以及特殊情况下燃气管线自身的敷设问题，应根据不同的管道压力和不同的对象确定不同的黄线与保护范围。原则上，燃气管线设施的黄线与保护范围的下限应该是允许与之相距最近的管道或建构筑物之间的水平净距，上限应该是要求与之相距最远的管道或建构筑物之间的水平净距。对于建构筑物来讲，每种压力管道可以确定一个唯一的黄线与保护范围数值。
    城市燃气管线设施的控制范围的划定主要是考虑管线设施的运行安全，所以主要考虑爆破、其他市政管道、建构筑物的挖掘、打桩、顶进作业以及高压燃气管道两侧修筑和建设大型工程等。燃气管线设施的控制范围的下限应该是与普通建、构筑物之间的水平净距，上限应该是与满足规划要求的、可以实施的重要或大型建、构筑物之间的水平净距。
5.4 划定燃气设施黄线与保护范围应注意的问题
    《城市黄线管理办法》的发布对加强城市基础设施用地管理将起到至关重要的作用，还应有相应细则来指导城市总体规划和控制性详细规划中城市基础设施的用地位置和面积的确定。城市燃气基础设施用地黄线的划定是一项复杂、细致的工作，要考虑燃气设施的种类、功能、规模和作用，还要以相关的法令、条例、规范为根据。既要考虑城市燃气系统设施的要求，同时还要考虑气源或上游燃气系统设施的要求。《城市燃气管理办法》、《城市燃气安全管理规定》只适用于城市燃气工程的规划和建设，而上游天然气管道及其附属设施则应执行《输气管道工程设计规范》和《石油、天然气管道保护条例》。但如果在同一城市行政区域内，对城市燃气系统设施和上游燃气系统设施采用不同的标准和规定，对于工程的建设将带来较大的麻烦。
    另外，随着燃气工程技术水平的提高，燃气工程设计也在不断吸收国外发达国家的先进技术成果，城市燃气工程的建设也开始采用将城镇燃气管道通过的地区，按沿线建筑物的密集程度(考虑现状与规划)，划分为4个管道地区等级，并依据管道地区等级作出相应的管道设计[6]。在每个管道地区等级内，燃气管道与建筑物之间的水平净距根据管道敷设条件(管径、壁厚、压力)的不同而不同。在这种情况下，不能以燃气管道地区分级的规定作为划定黄线与保护范围的依据，而应以管道地区等级内燃气管道与建筑物之间的水平净距作为划定黄线与保护范围的依据。
6 燃气设施黄线与保护和控制范围的实施
    燃气设施黄线、燃气管线设施的安全保护范围及燃气厂站设施的安全控制范围，不是燃气设施用地边界线，而是用地控制线。这一点对于燃气厂站设施来讲尤其重要。在过去的工程建设实践中，由于没有法令的保护，在规划阶段，为了保证某些种类燃气厂站设施的安全运行，往往要求建设单位征用这些厂站与其他建筑物、构筑物水平净距内的用地。这无形之中就加大了建设单位的工程建设难度和增加了工程建设投资。在有些情况下，也会影响到燃气厂站设施周围的景观，比如在规划的绿化用地范围内的燃气厂站设施，本来可以少占地，缩小对绿化和周围环境的影响，但由于没有可以用于具体操作的法令、规定和实施细则，只好按照水平净距的要求用地。在规划的开发区等燃气厂站设施用地，也由于没有可以用于具体操作的法令、规定和实施细则，也需要按照水平净距的要求用地。《城市黄线管理办法》的实施以及配套的黄线和保护范围划定细则的制定和执行将使燃气设施的建设更具科学性、经济性和合理性。
7 结论
    燃气设施黄线与保护和控制范围的划定和实施，对于城市燃气等基础设施的建设和运行能起到保驾和护航的作用。无论从经济、社会环境，还是安全角度都是急待制定和实施的一项管理办法。黄线与保护和控制范围之间又密不可分，相互交错。建议政府有关部门尽快组织、开展燃气设施黄线与保护和控制范围的研究、协调、编制和落实工作。