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美国加州油气法介绍之五·监管机构与职能

日期:2014-01-21    来源:中国石油报  作者:本站专稿

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2014
01/21
09:08
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  根据美国矿权法,加利福尼亚州陆上土地所有权人对地下石油享有勘探开采权,而海洋石油所有权由加州政府持有,州政府以矿权租赁方式出让油气矿权。加州政府针对陆上石油和海洋石油分别设定监管机构,陆上油气开发的监管机构是油气和地热监管局(简称油气监管局DOGGR),隶属于加州资源保护部,其职责是对油气资源进行保护,对油气生产的环保、安全等进行监管。近海(三海里内)和河流区的油气田开发的监管机构为土地资源监察司(CSLC)。CSLC还负责出租油气矿权、授权和增收矿权费等。CSLC下设两个办公室,一是矿藏资产管理局(MRMD),负责陆上河床区油气藏和近海油气藏开采,二是海洋设施管理局(MFMD),负责进出港的油气船, 对其装卸、运输等行为进行监管,防止漏油污染。

  加州油气监管成效突出。以海洋油气开发为例,1969年,加州Santa Barbara海峡发生油船漏油事件,造成美国西海岸线严重污染,此事件是海洋设施管理局成立的直接原因。自海洋设施管理局成立至今,尽管全美40%的进口石油通过加州港口,却再未发生重大事故。

  加州矿藏资产管理局是近海油气开发的唯一监管机构,不存在职能交叠问题。但在陆上油气监管上,矿藏资产管理局与油气监管局会有一定重叠。为解决这一问题,两部门长期磋商后达成共识。具体而言,油气监管局负责审核、批准钻修井等工作的生产许可证,对油气开发行为进行实地监察。监管局批准后将许可证副本交给矿藏资产管理局,后者对河床区油气藏和海洋油气开发进行管理。因为政府额外关注海洋钻井平台和沿海生态环保工作,矿藏资产管理局还可主动审核海洋油气井的生产,审核油气矿权租约等。

  相对于中国国内,加州油气监管的政府色彩更为突出,机构设置更注重集约化和专业化。机构的监察人员主要由工作经验丰富的专业人员,如石油工程师、地质师和土木工程师等组成, 同时也有从海军和海岸警卫队(coastal guard) 转业的军人。为了留住人才,加州监管机构没有强制退休年龄。

  加州油气监管也面临着“中央”和“地方”的分工协调问题。近百年来,美国国会不断修改《1872年通用矿产法》,并在上世纪60年代开始了“土地国有化”进程。目前,加州辖区内大约有10%的陆上资源属于联邦政府所有,油气田开发权由联邦土地管理局(BLM)授权。这些分布在加州辖区内的、归属于联邦政府的油气田,好比国内的中央企业,其监管涉及中央和地方的权力协调。上述“中央企业”的资质审核、许可证签发等管理工作由联邦土地管理局负责。由于第二次和第三次采油需要水或蒸汽的回注液,为了在油藏管理上更合理地监管,联邦土地管理局委托加州油气监管局承担回注液项目的审批和管理。海岸线3海里外与12海里以内的海洋资源,属于联邦政府所有,联邦政府海上的油田仍由联邦矿产管理局(MMS)监管。

  中国目前还没有专门的油气监管机构,油气监管职责由多家政府部门分担。油气矿权的许可证审核颁发由国土资源部负责;油气开发规划、计划、政策的制定和监督实施,石油天然气的储备管理和石油管道安全由国家能源局下属的石油天然气司(国家石油储备办公室)负责;油气开发的行业准入和投资项目审批由国家发改委负责;油气安全生产由国家安监总局监管;海洋石油开发由国土资源部下属的国家海洋局负责。监管机构较分散,且职能有冲突。除政府监管外,我国油气国有企业自身也有监管职能。而且国有企业具有政府机构不具备的技术优势,往往在监管中发挥着更突出的作用。比如海洋石油资源开发的环境安全监管就更多依赖中海油的安全健康环保部(HSE)来完成。

  对比来讲,我国目前的油气监管需要健全机制,使政府发挥更积极高效的监管职能。

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