摘要

我国油气资源行业上游领域传统上实行高度垄断经营政策，只有少数几家油气企业拥有油气矿业权。油气资源行业对外合作也实行垄断合营的政策。随着近年来我国油气资源行业改革不断深化，这一垄断格局正在被打破。2017年5月，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，奠定了我油气改革的总基调。随着油气矿业权对内资全面放开政策的实施，油气资源行业上游领域寡头企业正在面临来自外部的压力，在部分非常规油气勘探开发领域，适度竞争格局即将形成。与此同时，随着全球新冠疫情的好转以及我国政府减排承诺期限的临近，节能减排政策的推进实施，油气资源行业特别是天然气和页岩气领域投资面临难得机遇，油气产品价格长期低迷行情即将反转。本文介绍了我国油气资源行业改革的政策背景，回顾了自然资源部门（包括原国土资源部门）油气矿业权管理的政策试点和外商投资法律制度的变革过程，梳理了油气行业不同领域相关领域的法律制度、政策措施和改革进展，结合当前形势对油气资源行业的未来发展提出了展望。

引言

2017年5月，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，指出我国油气行业体制改革是要建立上游资源开发打破垄断实现多主体经营、多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系。近年来，我国自然资源、能源、商务等有关政府部门纷纷出台了相关政策，对油气行业的改革与开放作出了具体规定，包括放开油气勘探开发市场内外资准入、推进油气管网体系重构，取消原油、成品油储存、批发和零售许可制度，推进油气企业混合所有制改革等诸多方面。这些政策对于解决油气行业历史形成的部门分割体制和垄断，发挥资产效能，释放市场竞争活力，促进我国油气行业健康发展起到了重要作用。同时，油气资源行业的对外开放政策也为外资平等进入中国参与中国经济建设，推进高水平对外开放和经济高质量发展起到了促进作用。本文将重点介绍油气上游和下游相关领域改革开放政策、投资机遇及存在的有关问题和挑战。

一、中国油气资源行业体制改革总体思路和任务

（一）改革总体思路

《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》体现了国家意志，是我国油气资源行业改革的纲领性文件，也是一个时期我国制定法律和相关配套政策的依据。《意见》对深化石油天然气体制改革提出了总体思路，主要内容包括：针对石油天然气体制存在的深层次矛盾和问题，深化油气勘查开采、进出口管理、管网运营、生产加工、产品定价体制改革和国有油气企业改革，释放竞争性环节市场活力和骨干油气企业活力，提升资源接续保障能力、国际国内资源利用能力和市场风险防范能力、集约输送和公平服务能力、优质油气产品生产供应能力、油气战略安全保障供应能力、全产业链安全清洁运营能力。通过改革促进油气行业持续健康发展，大幅增加探明资源储量，不断提高资源配置效率，实现安全、高效、创新、绿色，保障安全、保证供应、保护资源、保持市场稳定。

（二）改革任务

《意见》部署了八个方面的重点改革任务，主要内容：

一是完善并有序放开油气勘查开采体制，提升资源接续保障能力。实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制，加强安全、环保等资质管理，在保护性开发的前提下，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

二是完善油气进出口管理体制，提升国际国内资源利用能力和市场风险防范能力。建立以规范的资质管理为主的原油进口动态管理制度。完善成品油加工贸易和一般贸易出口政策。

三是改革油气管网运营机制，提升集约输送和公平服务能力。分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。

四是深化下游竞争性环节改革，提升优质油气产品生产供应能力。制定更加严格的质量、安全、环保和能耗等方面技术标准，完善油气加工环节准入和淘汰机制。提高国内原油深加工水平，保护和培育先进产能，加快淘汰落后产能。加大天然气下游市场开发培育力度，促进天然气配售环节公平竞争。

五是改革油气产品定价机制，有效释放竞争性环节市场活力。完善成品油价格形成机制，发挥市场决定价格的作用，保留政府在价格异常波动时的调控权。推进非居民用气价格市场化，进一步完善居民用气定价机制。依法合规加快油气交易平台建设，鼓励符合资质的市场主体参与交易，通过市场竞争形成价格。加强管道运输成本和价格监管，按照准许成本加合理收益原则，科学制定管道运输价格。

六是深化国有油气企业改革，充分释放骨干油气企业活力。完善国有油气企业法人治理结构，鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制。推进国有油气企业专业化重组整合，支持工程技术、工程建设和装备制造等业务进行专业化重组，作为独立的市场主体参与竞争。推动国有油气企业“瘦身健体”，支持国有油气企业采取多种方式剥离办社会职能和解决历史遗留问题。

七是完善油气储备体系，提升油气战略安全保障供应能力。建立完善政府储备、企业社会责任储备和企业生产经营库存有机结合、互为补充的储备体系。完善储备设施投资和运营机制，加大政府投资力度，鼓励社会资本参与储备设施投资运营。建立天然气调峰政策和分级储备调峰机制。明确政府、供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户的储备调峰责任与义务，供气企业和管道企业承担季节调峰责任和应急责任，地方政府负责协调落实日调峰责任主体，鼓励供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户在天然气购销合同中协商约定日调峰供气责任。

八是建立健全油气安全环保体系，提升全产业链安全清洁运营能力。加强油气开发利用全过程安全监管，建立健全油气全产业链安全生产责任体系，完善安全风险应对和防范机制[1]。

二、我国油气资源行业上游领域的改革开放

（一）关于油气矿产

根据自然资源部发布的《中国矿产资源报告2020》，截止2019年底，我国共发现173种矿产资源，有查明资源量的达162种[2]。《矿产资源法实施细则》（1994）第二条将矿产资源定义为：矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。矿产资源的矿种和分类见本细则所附《矿产资源分类细目》。新发现的矿种由国务院地质矿产主管部门报国务院批准后公布。《矿产资源法实施细则》附件一规定的能源矿产包括煤（coal）、煤成气（coalgas）、石煤（bone coal）、油页岩（oil shale）、石油（petroleum）、天然气（natural gas）、油砂（oil sand）、天然沥青（natural asphalt）、铀（uranium）、钍（thorium）、地热（geothermic heat），其中煤成气（也称“煤层气”，英文为coalbed methane，CBM）。原国土资源部还分别于2011年和2017年经国务院批准公布了页岩气（shale gas）和天然气水合物（natural gas hydrate, NGH）或可燃冰（combustible ice，使我国能源矿产增加到了13种[3]。其中，石油、天然气被称为常规油气，其他油气矿产则被称为非常规油气，如煤层气（也称“煤矿瓦斯”）、油页岩、油砂、页岩气和可燃冰等。不过，随着我国煤层气技术的突破和普及，除了在煤矿瓦斯利用方面继续享受鼓励政策以外，煤层气目前主要适用常规油气的管理政策。此外，还有一些国家有关部门发布的政策文件里使用了其他油气矿产名词，比如“重油”、“超重油”、“致密气”、“烃类天然气”等，但这些名词并非独立的矿种概念。

（二）油气资源行业上游领域的垄断经营和垄断合营

1．油气矿业权垄断政策

长期以来，我国对油气上游产业的勘探开发实行垄断经营政策，从事油气矿产勘探开发的，需要提交国务院批准设立石油公司或者同意进行石油、天然气开采的批准文件。《矿产资源法》（1996年修订）第十六条规定第三款规定：开采石油、天然气、放射性矿产等特定矿种的，可以由国务院授权的有关主管部门审批，并颁发采矿许可证[4]。根据《矿产资源开采登记管理办法》（1998）第三条第二款规定，开采石油、天然气矿产的，经国务院指定的机关审查同意后，由国务院地质矿产主管部门登记，颁发采矿许可证[5]。

由于对油气行业上游实行垄断政策，只有少数几家寡头企业可以从事油气勘探和开采业务，这些垄断企业包括：中国石油天然气集团有限公司（简称“中国石油”）[6]、中国石油化工集团有限公司（简称“中国石化”）[7]、中国海洋石油集团有限公司（简称“中国海油”）[8]和陕西延长石油（集团）有限责任公司（延长油矿管理局）（简称“延长石油”）[9]。原先国务院批准设立的其他专业油气公司目前分别被合并或收购。其中，中国新星石油有限责任公司于2000年被中国石化合并，并更名为中国石化集团新星石油有限责任公司[10]；专职从事煤层气勘探开发的油气公司中联煤层气有限责任公司被中国海油收购，成为其全资子公司[11]。我国油气资源行业上游领域垄断经营的局面与下游产业端主体多元、充分竞争的格局形成了鲜明对比。

2．油气资源行业上游领域对外合作中的垄断政策

由于对油气资源的勘探开发实行垄断经营政策，外国投资者想要参与中国陆上、内海、领海、大陆架以及其他属于中华人民共和国海洋资源管辖海域油气资源开发必须与油气企业进行合作。我国政府分别于1982年和1993年颁布实施了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》（国发第十九号）和《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》（国务院令第131号）（以下合称“《油气条例》”），对外国投资者与中国国有油气企业开展垄断合营作出了明确规定。

《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》（2013年修订）第七条规定，中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司负责对外合作开采陆上石油资源的经营业务；负责与外国企业谈判、签订、执行合作开采陆上石油资源的合同；在国务院批准的对外合作开采陆上石油资源的区域内享有与外国企业合作进行石油勘探、开发、生产的专营权。《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》（2013年修订）第六条规定，中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源的业务，由中国海洋石油总公司全面负责。中国海洋石油总公司是具有法人资格的国家公司，享有在对外合作海区内进行石油勘探、开发、生产和销售的专营权。

在油气资源行业，煤层气的情况比较特殊，政策经历了变化和调整，体现了我国政府有关部门对煤层气勘探开发管理的认识发展过程。2001年9月23日修订的《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》增加了“对外合作开采煤层气资源由中联煤层气有限责任公司实施专营，并参照本条例执行”的规定。从此，我国的油气资源增加了一个特殊的垄断经营主体。

此后，这一主体范围不断扩大。2007年11月1日，《商务部、国家发展和改革委员会、国土资源部关于进一步扩大煤层气开采对外合作有关事项的通知》（商资函[2007]第94号）规定，按照既打破独家专营，吸引国内外有经验、有实力的企业参与煤层气开发，又避免“多头对外”的原则，由商务部、国家发展和改革委员会同相关部门在中联煤层气有限责任公司之外再选择若干家企业，在国务院批准的区域内与外国企业开展煤层气合作开采的试点工作；试点企业应具备煤层气开采能力和一定的对外合作经验，遵章守法，资金充足，具有一定范围且包括拟对外合作区块的煤层气矿业权或煤炭矿业权。试点企业的名单由商务部、国家发展和改革委员会同有关部门研究适定，重点鼓励国有大型煤矿企业和油气公司参与。但此后这一政策又发生了调整。2010年11月30日，《商务部、国家发展和改革委员会、国土资源部、国家能源局关于同意中国石油天然气集团公司等三家公司开展对外合作开采煤层气资源试点工作的通知》（商资函[2010]984号）规定，同意中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、河南省煤层气开发利用有限公司三家公司在国务院批准的区域内与外国企业开展合作开采煤层气资源的试点工作。试点企业开展对外合作开采煤层气资源的审批程序按照现行有关规定办理，试点工作的其他事项参照《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》（国务院令506号）及《通知》的相关规定办理。这说明，煤层气的对外合作除了允许中联煤层气有限责任公司开发外，其他主体未经批准不得开展对外合作，基本上沿用了传统油气行业对外合作管理政策。

（三）油气资源行业上游领域改革开放的历史政策背景

1．油气矿产资源行业上游领域的对外开放

虽然我国油气资源行业传统上实行高度的垄断经营政策，但对外开放很早就已开始。《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》在1982年1月30日就已颁布实施，这与1979年7月8日颁布的《中华人民共和国中外合资经营企业法》只相差了两年多，比《中华人民共和国外资企业法》（1986年颁布）和《中华人民共和国中外合作经营企业法》（1988年颁布）还要早。我国油气矿产资源行业对外开放政策实行较早，说明了油气矿产资源行业对外开放在整个国家对外开放中具有重要的地位。1993年颁布实施的《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》则是中国经济改革大幕全面拉开和国家全方位对外开放的背景下产生的，体现了我国油气行业对外开放从局部管辖海域发展到全部国土空间范围。当然这一时期油气矿产资源行业对外合作主体还局限于几家国有油气企业。

2．外商投资管理——外商投资产业指导目录

在目前我国外商投资实行负面清单制度之前，我国对外商投资实行的是产业指导目录管理制度。根据2002年2月11日国务院颁布的《指导外商投资方向规定》[12]，《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》是指导审批外商投资项目和外商投资企业适用有关政策的依据。《指导外商投资方向规定》第四条规定，外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类。鼓励类、限制类和禁止类的外商投资项目，列入《外商投资产业指导目录》。不属于鼓励类、限制类和禁止类的外商投资项目，为允许类外商投资项目。允许类外商投资项目不列入《外商投资产业指导目录》。第五条第（二）项规定，“属于高新技术、先进适用技术，能够改进产品性能、提高企业技术经济效益或者生产国内生产能力不足的新设备、新材料的”项目属于鼓励外商投资项目；根据第六条第（二）、第（三）项规定，“不利于节约资源和改善生态环境的”和“从事国家规定实行保护性开采的特定矿种勘探、开采的”外商投资项目属于限制类外商投资项目。首个《外商投资产业指导目录》于1995年6月28日由原经济贸易合作部、国家计划委员会和国家经贸委联合公布，并先后经过7次修订，最后一版《指导外商投资产业指导目录》发布于2017年。从2018年开始，全国《外商投资准备特别措施（负面清单）》取代了《外商投资产业指导目录》，鼓励类外商投资产业指导目录仍不定期发布。最新《鼓励外商投资产业目录（2020年版）》于2020年12月27日发布，2021年1月27日实施。

结合历次《外商投资产业指导目录》及《鼓励外商投资产业目录》以及有关部门的政策，可以看出，我国有关油气资源行业上游的外资政策经历了调整和变化过程，，以归结如下：

①石油、天然气等常规油气从2002年被列入鼓励外商投资范围，至今仍未变化；

②煤层气从1997年作为非常规油气被列入鼓励外商投资范围，到2017年被移出目录，此后外商投资煤层气不再受到鼓励，仅在矿井瓦斯利用方面继续享受鼓励的外商投资产业政策，但煤层气仍然享受对外合作享受垄断合营权；

③油页岩、油砂、重油、超重油等非常规油气从2007年被列入鼓励外商投资范围，到2017年被移出目录，目前既不属于鼓励范围，也不属于负面清单范围；

④一些新型非常规油气矿产曾被短暂地列入鼓励类投资范围，如可燃冰从2007年进入鼓励类外商投资目录到2011年修订目录被移出目录，页岩气在2011年被列入鼓励类投资目录，但在2017年就被移出目录；

⑤其他油气类矿产应该均属允许类投资范围，2019年全国负面清单取消油气类矿产勘探开发限制后应该实行内外资一致原则；2020年5月1日以后，根据自然资源部的最新政策文件规定，应该全面实行对外开放。

3．外商投资管理改革——负面清单制度

2015年4月8日，国务院办公厅发出关于印发《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》的通知；2015年10月2日国务院发布《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发（2015）55号），分别在自由贸易试验区和全国其他地区实行负面清单制度。

负面清单主要包括市场准入负面清单和外商投资负面清单。外商投资负面清单分为自贸试验区负面清单和全国负面清单两种。根据《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》，全国负面清单取代之前的《外商投资产业指导目录》。自贸试验区负面清单从2015发布以来，每年更新一次；全国负面清单从2018发布，也是每年更新一次。

外商投资准入特别管理措施（负面清单）有关油气矿产政策近年来变化

4．外商投资管理制度变革——《外商投资法》颁布实施

2019年3月15日第十三届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国外商投资法》，法律自2020年1月1日起施行。至此，我国实行了四十年的以审批制为基础的外商投资管理制度彻底退出历史舞台，取而代之的是外商投资的事后报告制度。

5．讨论：关于《外商投资法》生效后两个《油气条例》的法律适用问题

《外商投资法》明确废止《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》的适用，但该法未对《油气条例》的去留作出规定。作者理解，新《外商投资法》在外商投资领域属于一般法，《油气条例》虽位阶上低于行政法规，但属于特别法，是针对油气资源行业对外合作所做的特殊规定，新《外商投资法》并不排斥《油气条例》的法律适用，新的油气矿产资源行业投资者既可以按照《油气条例》规定经过政府部门的审批，建立以产品分成合同为特征的油气合作模式，也可以根据《外商投资法》直接设立外商投资油气企业并根据相关产业准入制度办理外商投资准入手续。但是，站在市场主体的角度来看，由于油气矿业权出让不再实行垄断政策，新进入中国的油气行业外商投资者如果不依赖中方合作者的油气矿业权，选择产品分成合作模式的可能性较低。

（四）油气资源行业上游领域对外开放政策改革

1．近十年来自然资源管理部门油气矿业权管理政策改革试点

近十年来，我国自然资源门（包括原国土资源部门）在新疆、山西、贵州等地开展了多轮油气矿权竞争出让试点，涉及石油天然气、煤层气和页岩气领域多个项目，开放资源类型从非常规油气扩大到常规油气、开放对象从国有企业扩大到民营企业。2012年以来试点项目情况及矿业权主体要求信息见下表[13]。

自然资源部门油气矿业权出让试点对投资主体的资格要求

从以上表格中可以看出，我国这一时期的油气项目矿业权出让改革对投资者的资格要求主要包括：投资者须在境内注册（区别于外资合同式合作）；最终绝对控股股东或最终实际控制人为境内主体；具有天然气、煤层气（煤矿瓦斯）等气体矿产勘查、开采经验及业绩，或同具有天然气或煤层气（煤矿瓦斯）等气体矿产勘查、开采经验及业绩的企事业单位建立合作关系；从事过页岩气勘查开发工作或与从事页岩气勘查开发单位合作；净资产3亿、5亿、10亿元人民币不等。

2．自然资源管理部门最新油气矿业权管理与改革政策

2019年12月31日，自然资源部发布《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）。《意见》第五条规定，在中华人民共和国境内注册，净资产不低于3亿元人民币的内外资公司，均有资格按规定取得油气矿业权。从事油气勘查开采应符合安全、环保等资质要求和规定，并具有相应的油气勘查开采技术能力。

《规定》第六条同时规定，实行油气探采合一制度。根据油气不同于非油气矿产的勘查开采技术特点，针对多年存在的问题，油气矿业权实行探采合一制度。油气探矿权人发现可供开采的油气资源的，在报告有登记权限的自然资源主管部门后即可进行开采。进行开采的油气矿产资源探矿权人应当在5年内签订采矿权出让合同，依法办理采矿权登记。《规定》自2020年5月1日起实施，有效期三年。

3．有关问题讨论

《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》从2020年5月1日就已开始实施，但一个时期以来油气资源行业观望情绪仍然很重，尚未达到管理者期待的政策效果。其主要原因除与政策受新冠疫情影响有关外，可能与油气矿业权投放不足有关。虽然国内油气矿业权受让主体资格已经全面放开，但对新进入的投资者来说，国内油气矿业权的可获得性不足，很长一段时期外商可能只能依赖于少数国有垄断油气企业矿业权退出获得新的矿业权，或者只能与油气企业的存量矿业权进行合作。长期以来，油气企业持有的矿业权因为没有市场竞争没有矿业权流转的需求，长期持有油气探矿权未被要求缩减矿权面积，目前国内油气企业退出油气探矿权意愿不强，强制退出制度尚未完全落实，新的油气矿业权管理制度有可能“看上去很美”，外商投资者和国内其他投资者可能仍然无法在短时间内获得相应的油气矿业权。

油气资源行业项目投资大，周期长，投资者对政策的稳定性有较大的预期要求。《意见》的试行期只有三年，三年以后政策是否会发生变化还不得而知。作者注意到，自然资源部在给国务院提交的《矿产资源法（修订意见稿）》已经把《意见》中的主要政策措施写进了法律草案，但在法律修正案未通过之前，投资者可能仍然会心存疑虑。

另外，2017年7月4日由财政部、国土资源部制定的《矿业权出让收益征收管理暂行办法》在一定程度上影响了包括油气资源行业上游领域在内的整个矿业行业投资者的积极性，投资者纷纷要求废止或修改矿业权出让收益管理的相关规定，投资者与有关政府部门在是否要征收矿业权出让收益以及如何征收方面认识尚不统一，改革方向尚不明晰。这在一定程度上也对油气资源行业的投资产生消极影响。期待有关部门审时度势，尽快完善有关政策管理措施，为油气资源行业发展提供制度保障。

三、我国油气资源行业中下游领域的政策改革

（一）中游管网的政策改革

在管网方面，油气管网运营机制改革正在推进。根据，《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，油气中游管网改革的任务是，改革油气管网运营机制，提升集约输送和公平服务能力。分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。

2019年5月24日，国家发展改革委、国家能源局、住房城乡建设部、市场监管总局联合发布了《油气管网设施公平开放监管办法》（发改能源规〔2019〕916号），取代了国家能源局《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》（国能监管〔2014〕84号）。《办法》第九条规定，国家鼓励和支持油气管网设施互联互通和公平接入，逐步实现油气资源在不同管网设施间的灵活调配。油气管网设施运营企业不得阻碍符合规划的其他管网设施接入，并应当为接入提供相关便利。第十二条规定，油气管网设施运营企业应当无歧视地向符合开放条件的用户提供油气输送、储存、气化、装卸、转运等服务，无正当理由不得拖延、拒绝与符合开放条件的用户签订服务合同，不得提出不合理要求。油气管网运营机制改革到位前，油气管网设施运营企业在保障现有用户现有服务并具备剩余能力的前提下，应当按照本办法要求向符合开放条件的用户开放管网设施。油气管网设施互联互通的相关企业应当加强信息共享和调度协同，保障油气管网设施安全平稳运行。

国家石油天然气管网集团有限公司于2019年12月6日成立。根据公开信息查询，公司注册资本5000亿元，由中国石油天然气股份有限公司、中国国新控股集团有限责任公司、中国诚通控股集团有限公司、全国社会保障基金理事会、中国石油化工股份有限公司等11家股东组成，包括传统油气企业、投资基金和其他投资机构，中国石油天然气股份有限公司占股29.2%，是公司最大股东，但公司由国务院国有资产监督管理委员会直接行使出资人职责。公司主要从事油气干线管网及储气调峰等基础设施的投资建设和运营。2020年10月，国家管网集团有限公司正式并网运行，中国石油集团有限公司西部管道公司等所属资产正式划转至国家管网集团有限公司。

（二）下游原油和成品油储存、销售方面的政策改革

在油气资源行业下游领域，我国近年来基本放开了对原油及成品油的管制。2006年12月4日发布、2007年1月1日生效实施的《原油市场管理办法》（2015年修订）和《成品油市场管理办法》（2015年修订）于2020年7月1日均被商务部明文废止，原油销售和仓储经营许可制度从此退出历史舞台，成品油零售许可权下放到地市级相关管理部门。

根据2019年12月3日《商务部关于做好石油成品油流通管理“放管服”改革工作的通知》（商运函[2019]659号）规定，自《国务院办公厅关于加快发展流通促进商业消费的意见》（国办发〔2019〕42号）发布之日（即2019年8月16日）起，各级商务（经信、能源）主管部门不再受理原油销售、仓储和成品油批发、仓储经营资格申请，不再受理上述经营资格证书的变更、换证和注销申请，现有证书在有效期满后自动失效，不再收回。市场主体从事石油成品油批发、仓储经营活动，应当符合企业登记注册、国土资源、规划建设、油品质量、安全、环保、消防、税务、交通、气象、计量等方面法律法规，达到相关标准，取得相关资质或通过相关验收，依法依规开展经营，无需向商务主管部门申请经营许可。各省（自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团，下同）商务（经信、能源）主管部门要在各地政府统一部署安排下，有序将成品油零售经营资格审批及管理工作移交给地市级人民政府，由地市级人民政府确定具体执行部门，负责审批及行业管理工作。要加强与地市级人民政府沟通协调，结合本地实际，留出移交工作过渡期，确保相关工作有序衔接、不断不乱。过渡期内，零售审批管理工作仍按原程序办理。各省商务（经信、能源）主管部门要根据相关法规和“三定”职能，尽快制定或完善加强本地区石油成品油流通管理的规范性文件，明确零售经营准入和退出机制、行业企业经营规范、监督管理等内容。指导各地市按照“多规合一”要求编制成品油分销体系发展规划，建立健全“互联网+监管”、定期检查和不定期抽查、年度检查、公示公告等事中事后监管制度。审批取消、下放后，各省商务（经信、能源）主管部门要按照“三定方案”，继续做好石油成品油流通行业管理工作。要创新完善管理手段，推进“互联网+监管”，依托相关信息数据平台，加强监管信息归集共享。指导地市级人民政府确定的执行部门开展“双随机、一公开”监管，加强行业监督检查。指导石油成品油流通企业落实安全生产主体责任、贯彻安全生产法规标准、完善安全生产防范措施，加强督导检查，配合有关部门做好安全生产管理工作。提升信用监管效能，建立“黑名单”曝光、部门通报等机制，充分发挥部门联合惩戒和社会监督作用。完善市场监测预警机制，做好信息报送工作，保障成品油市场稳定供应。充分发挥行业组织作用，引导和促进石油成品油流通行业在规范经营、扶优扶强等方面加强行业自律。

四、当前油气资源行业的发展机遇

当前，虽然2020年初以来发生的新冠疫情导致全球经济遭受了重创，但随着疫苗接种全面推开，全球主要经济体已经逐步摆脱新冠疫情的影响，全球经济已经出现触底回升迹象。近期油价开始反弹，可能预示着全球油气资源行业将迎来复苏的时机。

“碳达峰”和“碳中和”也将为油气资源行业发展创造良好的机遇。2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话中提出，中国将采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，并努力争取2060年前实现碳中和。

2021年1月1日，《碳排放权交易管理办法（试行）》正式施行，办法对重点排放单位纳入标准、配额总量设定与分配、交易主体，以及监管和违约惩罚等方面做出了清晰规定。办法的施行，代表着全国统一的碳交易市场正式开放以及碳排放权交易系统正式启动，中国谋求实现碳中和愿景也因此迎来了一支强大的中坚驱动力量。

我国油气资源产品在整个能源消费结构中占有的比重存在较大的提升空间。目前在一次能源结构中，中国煤炭占比60%左右，处于高碳阶段，在此场景下，当前中国能源结构亟需转型。作为最清洁的化石能源，天然气在高碳-低碳-碳中和的过程中将发挥重要作用。随着我国“碳达峰”和“碳中和”的期限临近，油气作为低碳清洁能源在取代传统煤炭消耗方面具有不可替代的作用，油气资源特别是天然气和页岩气等清洁能源越来越受到青睐[14]。

事实上，我国的能源企业已经开始在碳减排和碳中和方面开始付诸行动。2021年1月15日，中海油宣布正式启动碳中和规划，推动实现清洁低碳能源占比提升至60%以上。与此同时，中石化也开始加快布局新能源业务，锚定建设中国第一大氢能公司。

近期我国政府也实行积极的财政政策，支持油气资源行业特别是煤层气和页岩气等非常规天然气领域的开发。2020年7月1日，财政部发布《清洁能源发展专项资金管理暂行办法》的通知，指出使用专项资金对煤层气（煤矿瓦斯）、页岩气等非常规天然气开采利用给予奖补，按照“多增多补”的原则分配。《暂行办法》对推动非常规天然气开采有着显著的促进作用。

油气资源行业的发展还涉及我国经济可持续发展和国家能源安全利益，已经引起有关方面的高度重视。2020年9月11日，习近平总书记在京主持召开科学家座谈会并发表重要讲话，习总书记指出，石油对外依存度达到70%以上，油气勘探开发、新能源技术发展不足。这是继2018年7月，中央领导批示要大力提升国内油气勘探开发力度，努力保障国家能源安全后，国家最高领导人再次对油气行业提出要求。

从2017年5月中共中央、国务院《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》到2019年底自然资源部的七号文，我国油气政策改革的决心坚定明确，打破上游垄断政策已经出台，配套措施不断完善，笔者有理由相信，随着我国油气资源行业政策的全面放开和能源结构转型推进，今后一个时期油气资源行业将迎来良好的发展机遇。