能源的可持续发展是支撑社会经济可持续发 展的关键因素之一。天然气作为一种优质、高效、 清洁的能源，在中国改善能源结构、清洁空气、 治理雾霾的过程中起着重要作用。目前中国天然 气产业链正处于快速发展阶段，面临着巨大的机 遇与挑战，确保其可持续发展至关重要。

1 天然气产业链可持续发展的背景分析

1.1 天然气产业链的相关概念及特点

天然气产业是指进行天然气勘探、开发、生 产等的企业和单位的集合。天然气相关产业是指 进行天然气运输、存储、液化、气化、压缩、销 售和其他以天然气及其副产品为投入进行利用等 的不同企业和单位构成的不同产业。天然气产业 链则由天然气产业及其相关产业组成，它指处于 其中不同环节的节点企业和单位之间，基于特定技术经济联系，围绕从天然气的勘探开发到利用 及相应配套服务，以价格为纽带，以供需关系为 核心，形成的具有价值传递和价值增值功能的链 网式关联结构。通常将进行天然气勘探、开发、 生产等的企业和单位统称为天然气产业链的上游 环节;将进行天然气管道运输、液化天然气 (liquefied natural gas，LNG)运输、天然气存储、 天然气液化、LNG 气化等的企业和单位统称为天 然气产业链的中游环节;将围绕天然气利用进行 天然气中间销售和以天然气及其副产品为投入的 企业和单位统称为天然气产业链的下游环节;将 天然气产业链下游所有对天然气具有需求或潜在 需求的用户集合称为天然气产业链下游市场。天 然气产业链的特点主要为：1)天然气作为一种能 源，具有可竞争性。其可竞争性既反映在天然气 与其他能源间的竞争，也反映在产业链各环节内部的竞争。从长期看，由于天然气拥有巨大的发 展潜力，对煤炭、石油等传统化石能源表现出替 代作用，特别是天然气的广泛应用对改善城市空 气质量效果明显。2)天然气上游资源具有高度不 确定性。这主要表现在探明储量等的不确定性、 储量一定的情况下最终开采出来的资源量的不确 定性等。3)天然气产业链的气田开发和管道建设 等具有规模经济性。以西气东输一线工程为例， 整个产业链投资近 1 500 亿元人民币，用于构建 天然气的勘探、开发、运输、配送、利用等(这 里不包括储气库设施建设投资)，庞大的固定资产 投资和重复建设的无效率决定了天然气产业链具 有规模经济性。4)天然气产业链下游市场的波动 性和部分用户的刚性需求。季节用气差别和日用 气差别导致下游市场用气量的波动，同时，快速 发展阶段不断变化的用气结构也增加了下游市场 的波动，居民为代表的用户是下游用气结构中刚 性需求较强的用户。5)天然气下游居民用气等具 有民生特征。到 2015 年，我国城镇天然气用气人 口数量将超过 2.5 亿，约占总人口的 18%。随着 城镇化进程的加快和环境保护力度的提高，天然 气逐渐成为城市能源的主角。在大规模用气需求 日益提升而供气紧张时，需优先保障居民、医院、 养老院、学校等基本用气。6)天然气产业链各个 环节须紧密衔接，且这种衔接具有长期性。天然 气产业链的上游企业通过对天然气资源的勘探、 开发和生产，或通过国际贸易以管道进口天然气、 以船运进口 LNG，利用中游的管网等输送到下游 目标市场，然后地方配气公司通过城市配气管网 将天然气输送给终端用户。在整个产业链上，天 然气通常表现为气态，受存储空间、成本的严格 约束，必须保证产业链各环节之间在特定时空约 束下紧密而连续地衔接。天然气管道，特别是长 距离管道等基础设施建设需要数百亿元投资，而 且运行周期在 15 年以上，大型气田从发现到形成 产能也需要至少数年时间，生产更要经历十年以 上，这些决定了产业链各环节的衔接关系一经形成就需要保持长期相对稳定。

1.2 天然气产业链可持续发展的内涵

可持续发展思想是在传统发展模式暴露出多 方面弊端并难以为继的情况下提出的。1987 年 WCED(World Commission on Environment and Development)在《我们共同的未来》中提出“可 持续发展”的定义——既满足当代人的需求又不 危及后代人满足其需求的权利[1]。可持续发展的 主要思想是：在生态系统涵容能力约束下，在 不损害后代人利益的情况下，在不降低环境质 量和自然资源基础的条件下，尽量减少能源和 资源消耗，改善人类生活品质，使人类的生存 环境得以持续。它包括资源和环境可持续发展、 经济可持续发展、社会可持续发展三个方面。 可持续发展的核心在于持续和发展，两者相辅 相成，互为因果。

能源可持续发展是一般可持续发展的具体 化，是可持续发展理论与方法在现实意义上的表 现。两者是具体与抽象的关系。能源本身的属性 和特性(除可再生能源外，大多数能源不是取之 不尽、用之不竭的)决定了能源产业与其他产业 不同的发展路径。每一种能源的可持续发展是包 容在整个社会发展的历程中，发挥最大的效用， 使得人类在能源的使用方面不会出现短缺。MIT (Massachusetts Institute of Technology)相继成立 了 LFEE(Laboratory for Energy and the Environment)和 MITEI(MIT Energy Initiative)两个机 构，从事能源可持续发展的研究，将能源、经济、 社会、环境等不同领域联系起来，从整个社会的 发展背景出发，从能源供需的持续性、能源安全、 能源与环境(能源成本与环境成本)角度，从整 体上评价能源的可持续性。

天然气是一种优质、高效、清洁的低碳能源。 天然气产业链的可持续发展就是基于天然气产业 链的特点，把天然气定位在传统化石能源(煤炭、 石油)与可再生能源(风能、太阳能等)之间的过渡能源，通过天然气产业链的整体协调，使这 种有限资源尽可能地平稳、持久、安全地被人类 所利用的动态过程。天然气产业链可持续发展的 内涵包括：

1)能源利用的可持续性。从历史角度分析， 天然气利用的定位首先是保证人类对能源使用的 顺畅、不短缺，在传统化石能源和可再生能源之 间起到承上启下的作用。

2)产业链生命周期的可持续性。如同一个企 业、一个产业一样，任何产业链都有一定的生命 周期，整个生命周期的主要阶段可以划分为：引 入阶段、快速发展阶段、成熟阶段和衰退阶段。 这四个主要阶段是顺延承接的关系，进入各主要 发展阶段前可能经历一定的过渡阶段。保证产业 链在各主要阶段间的顺利过渡、保证产业链在各 主要阶段与社会发展相适应、保证产业链生命周 期足以满足不同能源转换定位的时间需要也是天 然气产业链可持续的表现。从产业链规划的角度 出发，应延长获利较多的快速发展阶段和成熟阶 段，以保证天然气产业链的发展活力。

3)产业链内部各环节间衔接的可持续性。上 游是产业链可持续性的基础;中游的管道输送等 基础设施是产业链得以运行的保证;下游的利用 是产业链可持续性的关键动力和目的。上、中、 下游平稳有效地衔接是实现天然气利用的前提及 保证。天然气产业链上、中、下游的衔接涉及相 关的动力系统。动力系统是各环节衔接的决定性 因素，它决定了衔接是否顺畅，进一步影响天然 气产业链的可持续发展。

4)产业链调峰能力的可持续性。天然气的使 用具有峰值(小时差异、日差异、季节差异)问 题。在峰值期保证充足的天然气供给，在非峰值 期将过剩的天然气储存起来，使下游用户平稳、 持续地使用天然气。全产业链的调峰能力是产业 链是否可持续的另一个衡量标准。

5)产业链安全的可持续性。产业链安全的可 持续性反映在三个方面：一、天然气在勘探、开发、生产运输、存储、利用等整个过程中需要较 高的安全保证;二、在上述整个过程中确保对生 态环境的影响处于可修复范围;三、天然气作为 能源，不会因突发事件而对社会、经济发展产生 重大影响。

1.3 中国天然气产业链的发展阶段

目前为止，中国天然气产业链发展经历了以 下三个阶段：

1958—1997 年为引入阶段。此阶段对四川等 主要含气盆地进行了大规模的勘探活动，积累了 资源条件;川渝区域内长输管线联网，有海底管 道建成，天然气汽车研制成功，但是所有活动都 在该地区为代表的近产气区域内进行，化工等天 然气利用主要在近气区附近。此阶段天然气价格 较低，天然气的利用具有支农惠民特点。下游城 市居民燃气以人工煤气起步，许多城市建设了人 工煤气的燃气管网等设施，为今后城市燃气大规 模利用天然气积累了设施基础和相关经验。

1997—2004 年为进入快速发展阶段前的过渡 阶段。此阶段以陕京管道系统一线工程建成为起 点，天然气管道从特定区域内向其他区域延伸， 建成了跨省的长输管线，启动了进口 LNG 工程， 开始了煤层气为代表的非常规天然气勘探开发工 作，也开始就陆上进口天然气进行谈判。

2004 年至今为快速发展阶段。此阶段以西气 东输管线系统一线工程全线正式商业运营为标志， 多条跨区域管线建成投产，并逐步相互连接，中国 天然气基干管网架构逐步形成。中国天然气生产量 和消费量呈现快速增长势头[3](图 1)，形成了多样 化的产业链下游区域市场，其中东南沿海地区、长 江三角洲地区、环渤海地区等下游区域市场快速升 温。天然气消费在一次能源消费结构中的比例平稳 上升(图 2)，2004 年天然气消费总量为 5 336.4 万 t 标准煤，而到 2012 年天然气消费总量已攀升 至 19 174.91 万 t 标准煤。天然气消费结构也在快 速变化，居民用气比例稳步上升，化工和工业用气比例呈下降趋势。陆上管道进口天然气和进口 LNG 增长迅速，很好补充了国内供气的缺口[4]，四 大进口渠道雏形初步显现，产业链的国际化程度越 来越高。非常规天然气受到越来越多的重视。城市 燃气需求呈现爆发式增长。以上种种因素为产业链 可持续发展带来了新动力，但需求的波动性也引发 了“气荒”等不可持续的问题。预计中国天然气产 业链的快速发展仍将持续 10 年。

1.4 中国天然气产业链实现可持续发展的重要性

合理利用天然气对治理雾霾、温室效应等环 境问题具有重要作用。2013 年以来，中国大部分 地区接连遭遇雾霾天气，有研究表明：PM2.5 来源 主要是燃煤(34%)、机动车燃油(16%)、工业生 产(15%)、扬尘(7%)、餐饮(6%)及其他来源 (17%)。初步估算，京津冀地区与能源利用相关 的 PM2.5 排放占其总排放量的比例达到约 70% 。治理雾霾的关键之一在于从源头上减少煤、石油 等传统能源的使用。天然气作为一种替代能源， 逐渐显示出其环境代价小的优越性，而且天然气 代替车用燃料的做法已经被不少国家证明是有效 的治霾措施之一。碳减排的实现、环境质量的改善 在一定程度上有赖于天然气产业链的可持续发展。 实现产业链的可持续发展能够更好地保障中 国天然气资源与社会经济发展需要的持久匹配。 从近二十年来中国和美国两国的天然气探明储量 (natural gas proved reserve)与经济发展水平比较 (图 3)看，以 2012 年为例，中国天然气探明储 量为 3.1 万亿 m 3 ，相当于美国的 36%，而中国的 GDP 相当于美国的 54%。不难发现，相较美国而 言，中国的天然气探明储量较低，而经济发展较 快。这种资源不匹配可能会造成中国天然气资源开发速度过快、忽视代际平衡等不可持续问题的 出现。伴随着中国经济的快速发展，中国亟需通 过建立有效的资源接替序列，实现天然气产业链 的可持续发展。

2 中国天然气产业链可持续发展的经验 及面临的问题

2.1 中国天然气产业链可持续发展的经验

中国天然气产业链在可持续发展的实践中积 累了一些经验，可以总结为如下五个方面：

1)重视技术进步对资源开发利用的重要作用。 中国先后在天然气产业链上游的资源开发、 中游的集输、下游的利用环节取得了技术成果， 主要集中在：常规气田及非常规气田(特别是致 密气等)勘探开发技术、天然气集输技术、天然 气净化技术、天然气管道输送技术、储气库技术、 燃气输配技术，以及天然气产业链各环节的安全、 环保与节能技术等。这些技术不仅能增加资源开 发量等，还能够提高资源利用率。如苏里格致密 砂岩气藏开发技术的突破使鄂尔多斯盆地成为中 国第二大产气区。技术进步对天然气产业链的可 持续发展可起到至关重要的推动作用。

2)提早参与海外资源开发，进口天然气来源多元化。

天然气产业链发展的基础是资源。相对于下 游市场需求，中国常规天然气资源严重不足，且 探明程度低，使产业链可持续发展受到了一定程 度的制约，从境外进口天然气成为重要选项。中 国的石油公司采用多种方式引进和利用国外天然 气资源，早在 1997 年，就开始筹备进口天然气， 2006 年和 2009 年分别开始从海外进口 LNG 和陆 上进口管道天然气，2013 年进口气占表观消费量 的比例达 30%以上。近年，中国三大石油公司等 多次以参股或收购的形式参与国外天然气资源的 开发和利用。进口资源与国内资源开发形成互补， 正在形成的多气源供应格局为中国经济发展、社 会民生、能源安全做出了贡献。

3)短期内较成功地解决了干线管网的建设。

从 1997 年的陕京输气管道系统一线工程建 成投产开始，大规模的管网建设拉开帷幕。截至 2013 年底，中国天然气干线管道超过 6 万 km， 全国范围内的天然气基干线管网构架已经初步形 成，连接了主要产气区、进口来源与下游主要区 域市场，保证了气源供应，有效地支撑了中国天 然气产业链的快速发展。三大石油公司一体化模 式在短期内解决了干线管网的建设，不仅解决了 天然气的供应问题，也解决了天然气的销售问题。 目前，天然气支干线正在开始向区域管网完善， 为实现产业链可持续发展奠定管网基础。

4)以相对低气价启动和快速发展天然气产业链。

在产业链引入和过渡阶段，相对较低的天然 气价格有利于市场发育，低气价培育了下游市场， 启动了产业链;在进入快速发展阶段后，长期对 大部分市场保持低价政策，使多个产业链下游区 域市场迅速形成，天然气利用领域得以扩大，天 然气在一次能源消费中的比例稳步提高。下游市 场的扩张成为天然气产业链快速发展的最重要动 力之一。

5)政府坚持天然气产业链向竞争型结构演变的目标。

天然气产业链可持续发展的深层动力在于其 结构向竞争型结构演变。从中国天然气产业链的 发展历程来看，政府通过规制使天然气产业链逐 步向竞争型结构演变。在产业链下游的城市燃气 部分，2002 年以来，中国政府鼓励城市燃气资本 多元化，使得城市燃气企业间竞争激烈。近年通 过煤层气、煤制天然气、页岩气市场准入机制的 调整，加大了天然气产业链上游的竞争。

2.2 中国天然气产业链可持续发展面临的问题

尽管中国天然气产业链在可持续发展的实践中积累了一些经验，但依然面临许多阻碍其可持续发展的问题。总体看来，主要存在六大问题：

1)天然气价格与替代能源价格比价过低。

尽管 2005 年以来经过三次价格调整，但国内天 然气价格与替代能源价格的比价仍偏低，如液化石 油气、电力与天然气的比价关系为 2.31∶1.9∶1 。 更主要的是天然气价格缺乏变化的灵活性，使得 价格作为一种长期有效配置资源信号的作用不 足，实际上这也是“气荒”在中国频发的重要原 因。尽管如此，在天然气产业链下游市场的培育、 扩张期，较低的天然气价格有利于下游市场形成 产业链的发展拉动力，这在天然气发电和居民用 气上表现明显。天然气生产商以天然气价格与替 代能源的比价过低为由，提出“国内气价与国际 价格接轨”，易使产业链脱离当前所处的发展阶 段，过早地大幅度提高天然气价格，导致下游市 场需求持续扩张的动力不足，并影响产业链的快 速发展。在这些矛盾存在的复杂背景下，提高价 格在资源配置中的作用面临着阻碍。

2)进口高价气如何高价销售出去。

中国自 2006 年进口 LNG、2010 年进口管道 气以来，进口天然气总量不断增加，但进口气价 相对较高。以 2012 年为例，进口管道气到岸均价 2.46 元/m3 ，进口 LNG 到岸均价 2.55 元/ m3 ，国 产气井口均价在 1.0～1.5 元/ m3 左右[8]。在国内天 然气价格保持相对稳定的条件下，将进口高价气 高价销售出去，才能确保生产商、进口商获得足 够激励，以通过长期获取进口资源保障供气安全， 并逐步增加中国天然气进口商在进口天然气时的 定价权。目前，如何将进口高价气以高价销售出 去是个问题。

3)产业链下游区域市场发展不平衡。

中国天然气产业链进入快速发展阶段，其中， 以西气东输管道系统一线工程全线正式商业运营 为标志的产业链中游和东部沿海发达地区、中部 省会城市等产业链下游区域市场都发展迅速;而 西北区域市场等起步较晚，尽管其天然气消费量快速增加，但用户对天然气价格敏感，承受力低， 对低价气严重依赖。如何使中国西部的下游区域 市场(尤其是产气区)用户能够使用并支付得起 天然气、使下游区域市场平衡持续地扩张是天然 气产业链可持续发展过程中需要面对的问题。

4)中国天然气产业链结构向竞争型演变过程 中存在阻碍。

长期以来中国天然气产业链具有较强的垄断 型特征，并且垄断主体不断试图说服政府在体制 改革中固化这种长期垄断格局，产业链上、中游， 甚至上、中、下游一体化的寡头企业与行政垄断 力量结合在一起，这是天然气产业链结构向竞争 型演变过程中遭遇的主要阻力。如何解决垄断带 来的长期负面影响，确保产业链向竞争型结构持 续演变，为产业链可持续发展提供长期、深层的 动力，是产业链结构转型过程中需要考虑的问题。

5)大规模用气的调峰问题。

由于中国天然气产业链进入快速发展阶段的 时间短，下游市场快速扩张，尤其是城市燃气扩 张速度更快且需求具有季节性波动特征;加之受 定价机制等的影响，储气库的推进严重滞后，目 前的储气库工作气量占消费量的比例不足 3%。依 靠行政手段，特别是采用应急预案保供，在天然 气供应紧张的情况下，一旦叠加大范围极端异常 天气，保供措施带来的对资源的破坏性超采就可 能发生，其带来的过量限供用户损失将是巨大的， 管网运行也将面临更大的安全风险等问题[10]，隐 性代价巨大[11]。特别是 2013 年春季以来，为治理 雾霾污染，国家鼓励使用清洁能源，各地纷纷推 出“煤改气”、“油改气”工程，加大了用气需求。 这种由行政因素催生的“煤改气”等工程加重了 保供措施的负担，下游市场的需求膨胀、调峰能 力不足等问题会更加突出。

6)城市燃气的安全问题。

很多中国的城市燃气管道建设较早，但城市燃气价格，特别是居民用气价格受到政府严格控 制，燃气企业的居民用气业务亏损或盈利能力差， 导致企业没有能力对已达到寿命期的燃气管道进 行大规模更新，管道超期服役、安全投入不足等 问题很普遍;产业链进入快速发展阶段后，下游 市场扩张迅速，导致燃气企业在技术、设备、人 员、管理等方面跟不上发展需要，燃气泄漏等安 全事故屡见不鲜。

近年来，多个城市接连发生燃气安全事故， 表明中国已进入城市燃气安全事故高发期。尽管 针对中国的城市燃气安全问题，2010 年 11 月国务 院出台的《城镇燃气管理条例》会起到一定作 用，但对如何化解已积累的安全投入欠账并没有 明确规定，如何避免因此而产生的燃气安全事故 需提上产业链可持续发展的日程。

以上六个方面中，“进口高价气如何高价销售 出去”和“中国天然气产业链结构向竞争型演变 过程中存在阻碍”是两个最突出、更深层的长期 性问题。

3 国外天然气产业链可持续发展的经验

美国和欧盟的天然气产业链发展起步较早， 已进入成熟阶段。国外天然气产业链可持续发展 积累的经验和做法对中国具有借鉴意义。国际天 然气联盟(International Gas unio，IGU)主办的 世界天然气大会(World Gas Conference，WGC) 在天然气产业链可持续发展方面的研究对中国也 有一定启示。

1)资源获取是天然气产业链可持续发展的基 础，使用合理的技术可使资源勘探开发的环境成 本降到最小。第 21 届 WGC 专题报告[13]强调了未 来的勘探活动依赖于新技术的提高。第 22 届 WGC 专题报告[14]指出主要国家开始将目光转向非常规 天然气资源的开发。第 24 届 WGC 专题报告提出以 LNG 方式承担资源接替任务。第 25 届 WGC 专题报告[16]指出非常规资源在国际天然气 贸易中的地位越来越重要，资源开发和贸易流动都要重视地缘政治对其造成的影响，保障天然气 供应安全。美国在非常规资源开发方面积累了大 量的经验。在常规天然气开采不能满足下游市场 需求、天然气对外依存度步步攀升之际，美国将 能源焦点转到煤层气和页岩气这类非常规资源的 勘探开发上面。美国的煤层气开采自 20 世纪 90 年代起步，到 2004 年产量趋于稳定，达到成熟;页岩气的开采可以追溯到 19 世纪 20 年代末，2007 年是页岩气产量快速增长的拐点，2009 年“页岩 气革命”促成了美国提出能源独立[18]。美国通过 对煤层气和页岩气的成功开采，有效缓解了常规 天然气资源储采比递减过快的问题。同时通过调 整用气结构，改善用气方式，使得天然气的利用 效率大大提升。先进的技术研发从生产和使用两 个层面有效地延长了天然气产业链寿命，推进了 产业链的可持续发展。欧盟则通过进口天然气来 源的多元化，控制对俄罗斯天然气的依赖程度， 提高供气的安全性。

2)明晰的产权关系是天然气产业链可持续发 展的保障。明确的产权关系可以降低交易成本， 有利于实现经济活动的帕累托效率(Pareto efficiency)。在美国，土地的地表权和矿产权是分离 的，这种两权分离的方式有利于生产商获取上游 资源，有利于不同权利拥有者结成合适的契约， 共同形成一种有利于矿产资源开发的格局。在欧 盟，市场本身的调节是通过参与者之间长期稳定 的协议关系而实现的，这在一定程度上避免了产 业链上、中、下游各个公司之间的恶性竞争。清 晰的产权对于天然气产业链可持续发展起到了深 层推动作用。

3)竞争型结构是天然气产业链可持续发展的 不竭动力。欧盟为了打破产业链的垄断结构，从 1998 年分步骤、有差别地引入竞争[19]。1986 年沙 特阿拉伯等 OPEC 国家操纵石油价格的下降，直 接导致了欧盟对原有产业链垄断结构的质疑;之 后，欧盟以整个能源产业链的结构改革为背景， 主要通过三个天然气相关指令(1998 年指令、2003年指令、2009 年指令)，根据不同的目标，采取 不同的政策，并对各成员国给予相应的放宽政策。 通过 15 年的持续推动，欧盟利用天然气相关指令 等法律措施，强化了成员国之间天然气管网的联 通;增加了进口市场主体;推动天然气管网向第 三方开放;通过将管道等基础设施运营商从综合 经营中拆分出来，在产业链内引入竞争;鼓励产 业链内企业的重组;在每个国家设一个独立的管 理机构实施产业链的监管。第 22 届 WGC 专题报 告提到，欧盟针对成员国的管道第三方准入和管 网代码的进展做了记录，详细写出每年变化及共 同趋势的报告;在世界范围内，天然气产业链的 开放和竞争有了根本性变化。第 25 届 WGC 专题 报告提到，由主要天然气消费国政府主导的变革 改变了天然气产业链结构，天然气产业链向竞争 型结构的调整需要可持续发展政策的支持。

4)完善的调峰机制为天然气产业链的可持续 发展提供了保障。根据美国的经验，储气库是调 峰及稳定供气的最佳选择，将发展可中断、可转 换用户① 作为短期调峰措施。19 世纪 30 年代美国 掀起管道建设高潮，储气库建设也快速跟进，逐 渐形成完备的天然气储运系统[20]。地下储气库平 衡气井产量和管网输送量，不仅可以调节城市一 年最冷月份的高峰用气负荷，还可以满足应急用 气和国家对燃料能源的战略储备需要。从产业链 的整体来看，美国天然气产业链上、中、下游的 衔接机制比较完善，具备很高的气源供应调节能 力和地下储气库等调峰设施储备能力。近年来,美 国调峰设施建设速度呈现增长势头，未来仍计划 建设大量储气库以备调峰和应急储备。发达的管 网、储气调峰设施与下游用户服务的紧密结合， 保证了天然气长期、安全、平稳的供应，使得天 然气产业链的发展更有可持续性。第 22 届 WGC 大会报告指出，天然气产业链的竞争性在增强， 出现了第三方准入、短期合同更愿意选择高注入率和抽出率的地下储气库的现象，储气库每年 要数次循环利用工作气量。第 23 届 WGC 大会 报告[21]按国家分析了 606 座地下储气库的分布， 指出未来储气需求会增加。为了协调产业链各环 节的关系，保证天然气供应的经济合理、安全平 稳，建设与管网配套的天然气储存设施是非常必 要的。

4 中国天然气产业链可持续发展的建议

根据中国的可持续发展实践经验和面临的不 可持续发展问题，结合国外提供的经验，笔者对 中国天然气产业链可持续发展的建议如下：

1)通过多种资源、构建多个渠道保障未来天 然气的需求。

形成有效的长期资源接替序列是产业链可持 续发展的基础。受国内资源不足的约束，在天然 气产业链进入快速发展阶段前，中国就已启动国 外资源的引入工作。经过十余年的持续建设，四 大进口渠道已具雏形。在国内加强资源保障力度 方面，主要体现在加快非常规和深海天然气资源 的勘探开发步伐和力度;在满足环保要求和保障 水资源供应前提下，加快煤制天然气产业化和规 模化步伐;氢能源的利用研究和天然气水合物资 源调查、开采基础研究也在稳步推进。目前来看， 通过多种资源、构建多个渠道保障未来天然气需 求的长期资源接替序列已初具战略雏形。这里提 出的建议重点在：(1)随着中国经济发展水平的 持续提升，特别是2011年中国的城镇人口比例达 到51.27%，城镇化水平迈上新台阶。预计今后20 年，中国仍处于城镇化的快速发展期，城镇燃气 需求会持续增长，天然气产业链下游市场面临持 续扩张，具备支付能力和市场吸收国外进口资源 的长期潜力。应抓住世界经济下行和恢复的有利 时机，以长期发展的战略眼光，多签订协议利用 国外进口资源，以推动产业链发展。(2)中亚和俄罗斯天然气资源的进口对于化解地缘政治引发 的供气中断、多重保障中国的长期供气安全具有 战略意义。在国际能源合作方面，打好与不同国 家，尤其针对俄罗斯的天然气进口项目谈判的持 久战;推动、深化全产业链合作的商业模式，适 当提高天然气价格，做出一定的利益让步，确保 俄罗斯天然气资源的引入，保障进口资源对国内 的长期稳定供应。(3)中国沿海已建和将建 LNG 接收站应首先进一步放开运营、建设准入条件， 通过混合所有制等形式，使得民营资本和国外资 本(特别是握有天然气资源的国外石油公司)全 面参与，以 LNG 接收站等基础设施的开放为前 提，推进 LNG 进口商的准入放开，加快竞争型产 业链结构的形成。可竞争性是保障供气安全最好 的方式。(4)加快煤制天然气项目的产业化和规 模化步伐，建设一定产能规模及相关技术储备， 确保一旦出现资源接替脱节问题，能够实施有效 的资源接替。(5)通过市场化、可竞争的制度建 设，加快页岩气资源勘探开发的力度，经过5～10 年的努力，使国内页岩气资源能够逐步承担资源 接替重担。

2)抓好产业链长期、有效衔接运行制度的建设。

产业链的长期、有效衔接是其可持续发展的 内在要求，包括天然气产业与其他能源产业的衔 接、天然气产业链各环节间的衔接、天然气产业 链各环节内部的衔接。目前中国天然气产业链的 衔接方式主要有：建立在政府权力上的协调或命 令、公司间纵向约束上的行政命令和公司间市场 化合同基础上的衔接。这里提出的建议重点为： (1)为加强天然气产业与其他能源产业的衔接和 天然气产业链各环节的整体性衔接，政府要抓好 以顶层设计、全产业链整体规划[22]和项目核准等 为基础的前期衔接。鉴于中国在理顺天然气定价机制方面还有很长一段路，在这之前前期衔接显 得尤为重要。建立定价机制，配合政府运用行政、 法律手段对天然气利用实施总量控制，引导消费 结构优化及可中断、可转换用户发展，理顺产业 链各环节的衔接。(2)在产业链各环节内部的衔 接层面，以煤层气为例，应由政府创设资源产权 边界清晰的法律制度，以及法律低成本援助市场 主体的执法环境，以此规范市场主体间权益的初 始配置，再由市场按照经济性原则完成权益的再 分配，在产业链各环节内部形成有效的衔接机制。 (3)当产业链具体运行时，特别是在短期内大范 围出现极端低温天气的冬季采暖期，天然气供需 矛盾凸显。在此特殊情况下，政府对产业链各环 节的协调具有“指挥棒”作用，应进一步完善应 急保供机制，并注意加大市场定价机制发挥作用 的制度建设。(4)天然气长期销售合同中“照付 不议”①的合同条款应进一步推广和细化，随着天 然气管道向第三方接入服务的推进，推出和完善 管道输送服务合同，加强对违反合同的市场主体 实施有效惩罚的制度建设，推动以合同为基础的 产业链各环节和各市场主体间的衔接。

3)积极稳妥地加快天然气价格形成机制的改革。

天然气价格的上限受到替代能源价格的约 束，其价格比替代能源有明显比价优势时，产业 链下游市场才具备需求扩张动力。这里提出的建 议重点为：(1)在国内(特别是西部地区)保持 天然气终端价格与其他可替代能源的明显比价优 势，有利于产业链获得快速发展的持续动力与地 区的协调发展，这是长期战略方向。(2)天然气 价格逐步提高的过程中，统筹考虑天然气等资源 税改革，辅以财政转移支付、规划留用产气区指 标和直接补贴到天然气用户等方式，以解决西部 地区用气需求。(3)为保证中国长期用气安全，高价进口气的高价销售问题应首先得到解决。通 过进口 LNG 价格的市场化，在沿海地区首先推进 全部天然气价格的市场化，是解决进口天然气高 价销售问题的可行方式。(4)在保持天然气终端 价格明显比价优势的基础上，加快实现天然气定 期价格调整及产业链上天然气价格的联动机制。 (5)解决不同类型天然气用户之间的交叉补贴问 题，加快推进居民用气的阶梯定价机制，建立天 然气季节性差价、可中断气价等差别气价制度。 (6)“市场净回值定价法”仍属依靠政府有形之手 配置资源，它叠加捆绑定价的“门站价”管理， 使得政府进一步患上“大企业依赖症”。同时 存量气价和增量气价并存将引发长期问题。确保 价格迅速“并轨”，政府退出对价格的不当干预是 保证产业链可持续发展的前提。

4)确保产业链向竞争型结构演变。

近年来，中国从顶层设计角度推动天然气产 业链向竞争型结构演变，但力度不足。2013 年中 国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于 全面深化改革若干重大问题的决定》[25],从制度层 面为天然气产业链结构改革释放了信号、奠定了 基础。这里提出的建议重点为[26]：(1)加快产业 链上游存量资源对内、对外开放的步伐，增加新 的市场主体，创新原有市场主体形式，形成与不 同资源品种和类型相适应、适度竞争的格局，增 加上游资源勘探开发、生产活力。(2)修订已有 法规，制定新的制度规则，对已获取的矿权制定 时效，实行透明而严格的矿权合同管理，从矿权 获取上打破行政性垄断，建立矿权交易市场和交 易规则，使不同资本组成的市场主体能够平等、 公平地获取、转让矿权，在天然气产业链上游环 节实现竞争。(3)通过制度建设，使主要国有石 油公司针对已获取的可分割矿权建立更多与矿权 相适应的混合所有制企业。(4)推动天然气管道 等基础设施从生产商或供应商分离出来的制度建设，加快投资主体多元化步伐，明确实行“网运 分开”的改革目标、路线图、时间表，政府做好 基础设施的守护者。(5)在国家层面，对城市燃 气环节及早制定新的统一规则[27]，防止和解决天 然气产业链上、中、下游一体化寡头的现象;理 顺地方监管重点，规范地方监审内容;建立安全 欠账投入保障机制，实现城市燃气可持续发展。 (6)近年来，地区支线管网发展迅速，地方政府 对其加强了主导控制权，要在中央政府层面通过 制度建设加以规范。地方政府通过主导的企业， 主导、参与支线管网建设，在提高与上游生产商 的议价能力的同时，极易出现地区性的资源垄断 新环节，导致增加交易费用，形成新的气价加价 环节，固化用户交叉补贴等现象。

5)推进全产业链“调峰错谷”机制的建设。

不间断连续供气、安全用气是天然气产业链可 持续发展的内在要求，结合中国的实际情况，建立 有利于大量可中断、可转换用户形成的制度，以及 城市燃气安全欠账投入的保障机制，对实现产业链 可持续发展至关重要。这里提出的建议重点为：(1) 为形成适应中国产业链情况和发展阶段的调峰能 力，以经济手段为主，辅以法律和行政手段，建立 差别气价政策，推行天然气季节性差价、可中断气 价、“峰谷”差价和居民用气阶梯气价等差别气价 的制度机制，在加大激励储气基础设施建设力度的 同时，重点激励大量自愿性可中断、可转换用户的 形成。(2)建立城市燃气企业按用气量的比例建设 相应的调峰和应急储备设施的制度，特别要重视城 市周边 LNG 厂及其存储设施对城市用气的小时调 峰、日调峰及短期应急储备的作用。(3)制定时间 表，敦促天然气生产商和进口商按供气比例建立储 气基础设施;建立、完善法律制度，以法律强制力 保障储气基础设施的建设。(4)以建立、完善差别 气价制度为前提，更多以市场化手段加快调峰基础 设施建设，推动储气调峰基础设施建设、运营的开放。(5)在着力解决调峰问题的同时，及早开展建 立天然气战略储备制度的前期工作，逐步提高应对 重大突发事件的能力。