1.1 煤层气开发战略意义突出
我国埋深2000m以浅的煤层气资源量约为36.81万亿m3。国家历来高度重视煤层气（煤矿瓦斯）开发利用。2009 年12 月，全国人大常委会委员长张德江在《求是》第24 期上发表署名文章，系统论述了煤层气开发和利用的战略重要性。第一，搞好煤层气（煤矿瓦斯）开发利用是构建本质安全型煤矿的治本之策。第二，搞好煤层气（煤矿瓦斯）开发利用是增加煤层气这一低碳能源供给能力的有效措施。第三，搞好煤层气（煤矿瓦斯）开发利用是减缓气候变化的重要举措。煤层气（煤矿瓦斯）的温室效应是二氧化碳的约21~24倍。据计算， 利用1 亿m3 煤层气（煤矿瓦斯），相当于减少二氧化碳排放约150万t。第四， 煤层气开发和煤矿瓦斯抽采利用是一个新的经济增长点。这一点在经济新常态下的积极作用尤为突出。
1.2 “十二五”目标经过深入科学论证
为提高规划编制的科学性，国家能源局曾成立了煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划编制领导小组并设立办公室。2009年至2011年期间，领导小组及其办公室多次组织专家召开专题会、汇报会、交流会、座谈会。规划初稿完成后，就发展目标、布局和重点项目等内容，采用多种方式征求相关省区市和重点企业的意见。2011 年11 月11 日至12 日在安徽合肥召开的全国煤矿瓦斯防治现场会上，煤层气规划目标和部署再次广泛征求各方面意见。与以往规划相比，“十二五”规划在研究深度、测算基础、专家参与、科学决策等方面都史无前例。2011 年12 月26 日，《国家发展和改革委员会关于印发煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划的通知》（发改能源〔2011〕3041 号）正式印发，提出了2015年实现煤层气（煤矿瓦斯）产量300 亿m3，其中地面开发160 亿m3的发展目标。
1.3 煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”目标产量只完成一半左右
据2014年统计，全国煤层气（煤矿瓦斯）产量约155亿m3，其中煤层气产量约37 亿m3。2015年1 至6 月，煤层气（煤矿瓦斯）产量约为84 亿m3，其中地面开发量约21 亿m3；全年煤层气（煤矿瓦斯）产量约为171亿m3，约为“十二五”规划目标的57%，其中地面开发量约为44 亿m3，约为“十二五”目标的28%。
2 严重困扰煤层气产业发展的突出问题
2.1 煤层气开发技术难题亟待攻关
我国2000m以浅的煤层气资源量中，1000m及以浅的约占38.8%，1000~2000m的约占61.2%，2000m以深还蕴藏巨大的煤层气资源量。经过近20年的引进、实践、创新，特别是实施“大型油气田及煤层气开发”重大科技专项以来，中浅层高阶煤煤层气开发的地质、富集、钻井、压裂、排采、集输等领域均取得突破性进展，形成了5大技术系列，在煤层气商业开发、降低成本中发挥了重要作用。但是深层煤层气、中低阶煤层气、南方软煤煤层气地质认识、富集规律和勘探开发尚未从技术上获得突破；技术问题得不到很好地解决，限制了煤层气勘探开发领域的投资。
2.2 扶持政策不足及落实不到位影响煤层气投资积极性
由于单井产量较低等原因，煤层气发现成本、生产成本费用较高，且煤层气从勘探到商业生产往往需要5~8年甚至更长时间。北美、欧洲、澳大利亚和印度等国家和地区，对煤层气开发利用都制定了完整的鼓励和扶持政策。2005年以来，我国先后出台多项煤层气扶持政策，发挥了重要推动作用，但是政策支持力度较为有限。2013年国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》，但是几年过去了，真正落实的政策不多。2016 年财政部发文明确“十三五”期间煤层气财政补贴标准由目前的0.20元/m3提高到0.30元/m3。这次新出台的政策，远低于预期的0.60元/m3。此外，还有在一些地方规定煤层气出厂价、指定煤层气用户，办理增值税退税手续过程中要求将县级分成部分变相截留，煤层气发电上网电价上浮不到位等问题，不仅削弱了国家煤层气扶持政策效果，而且实际上抵制了国家煤层气激励政策。
2.3 违法侵害煤层气矿权已经成为突出阻碍
违法侵权引发国际石油公司退出煤层气合作领域。2013 年下半年，壳牌公司宣布退出山西省河东煤田中部的石楼北煤层气合作开发项目。壳牌公司退出石楼北区块煤层气合作开发可能有多方面原因，但是山西蓝焰煤层气集团有限责任公司在壳牌公司与中国石油合作区块上实施了侵权式打井、掠夺性开采合作区内的煤层气资源，可能是最重要或最关键的原因。据《山西省国土资源厅关于认定及调处山西兰花煤层气有限公司违法勘探煤层气及侵权问题的请示》（晋国土资发〔2015〕120 号），从2011 年3 月至2013 年10 月，山西兰花煤层气有限公司进入中联煤层气有限责任公司已经获得探明储量的大宁煤层气区块，实施煤层气开发井钻井197口，其中安装采气设备61口。2013年6 月23 日，《山西省国土资源厅关于山西兰花煤层气有限责任公司违法开采煤层气等问题调查情况的报告》（晋国土资函〔2013〕519 号），认定兰花公司“违反了《矿产资源法》第3条第2款、《矿产资源法实施细则》第5 条第1 款《矿产资源勘查区块登记管理办法》第9 条第1 款之规定，构成未取得勘查许可证，进入他人依法取得探矿权的勘查作业区，擅自进行勘查活动的事实，属于违法勘查煤层气行为。”违法侵权已经成为煤层气产业“健康有序发展”的最大阻力。
2.4 体制变化影响煤层气发展
为解决煤层气勘探开发资金问题，在不到20年里，中联公司先后经过了多次股权调整和领导班子更迭。1996 年初， 经国务院批准中联公司正式成立。按照国务院文件，公司注册资本1 亿元，由煤炭部、地质部和中国石油天然气总公司三方各筹资1/3。三年后的1999 年，原地质矿产部撤出投在中联公司的股份，中国石油和中煤建设集团公司为中联公司均股股东。2003 年中煤建整体并入中国中煤能源集团公司，中国石油和中煤集团成为中联公司的均股股东。2006 年，中国石油将所持中联公司的股份转让给其控股的中国石油天然气股份有限公司。2008年，中国石油决定撤出股份、分走一半区块和资产，设立自己的煤层气公司独立经营，中煤集团全资拥有中联公司。2010 年12 月，中煤集团与中海油达成一致， 双方各持50%中联公司的股份，约定中海油对中联公司行使经营管理权。2013 年，中煤集团与中海油达成新的一致，中海油扩股至70%，2014 年中海油最终拥有中联公司100%股权。尽管如此，勘探开发资金短缺依然成为突出问题。体制制约决定煤层气勘探开发投资不足。
2.5 矿权与体制问题制约煤层气发展
煤层气矿权领域存在以下几方面突出问题。一是煤层气勘查面积较少，亟待增加勘查面积。2011年设立页岩气新矿种，短短几年时间，2014年底已经设立页岩气探矿权54个，勘查面积约17万km2。煤层气勘查近20年，目前煤层气勘查面积不足5 万km2。勘查面积不足，成为制约煤层气产业发展的重要瓶颈。二是煤层气矿权分段办理，在勘探开发上遇到很多困难。世界煤层气开发经验表明，滚动勘探开发是煤层气行业的重要特点，但是我国的煤层气探矿权期间较短，发现探明储量、编制开发方案后才能申请采矿权，有了采矿权才能实施煤层气正式开采。在一些地方，国土、资源、煤炭、安全生产监督等部门往往以没有采矿证为由，对煤层气勘探开发活动设置很多限制。三是以煤层气与煤炭矿权重叠为由，扶煤限气情况时有发生。
3 推动煤层气全面改革和健康有序发展的措施建议
3.1 行使法治秩序，打击违法侵权行为
2014年11月，兰花公司违法侵权进入违法采气新阶段。2015年6月，太原市中级人民法院三庭（行政诉讼庭）开庭审理了此案。打击违法侵权行为，鼓励依法开采，已经成为实际行动。
3.2 推进矿权改革，扩大矿权面积
适当增加煤层气勘查区块数量，扩大煤层气勘查面积。2007 年以来，新增煤层气勘查矿权很少，几乎处于停滞状态。2013年9月22日国务院办公厅印发的93号文明确提出增加煤层气勘查区块，但是一直未得到落实。在总结“十二五”煤层气规划完成情况、研究部署“十三五”发展目标的关键时期，较快地增加煤层气勘查区块数量与面积，实际也是加强“十三五”发展的基础和基本要求。
改革煤层气矿权管理。借鉴英国煤层气和石油天然气矿权管理模式，合并探矿权、采矿权，颁发煤层气勘探开发许可证，有限期定为30 年，勘探期结束后进行一次审查。改革后的矿权制度与对外合作的产品分成合同期限相一致，减少勘探开发过程中无端限制数量。
3.3 煤炭体制关联调整，深化煤层气体制改革
调整地方煤炭管理体制，消除违法侵害煤层气矿权的政策环境。1998 年7 月3 日，国务院发文向地方下放了原煤炭工业部直属和直接管理的94户国有重点煤矿的管理权和资产。这些煤矿成为地方政府管理的省属或市属企业，与煤层气企业大部分是中央企业形成了鲜明对比。在地方利益的驱使下，地方保护主义抬头，并在煤层气行业显现，煤矿企业违法侵权事件愈演愈烈。彻底铲除地方保护壁垒，必须全面深化改革，将中国地方煤矿总公司从中国中煤集团公司中独立出来，由国务院国资委直接管理；由中国地方煤矿总公司接管1998 年划转地方的大中型煤矿企业。通过成建制划转改革，从根本上打破地方保护壁垒，消除违法侵害煤层气的行为，使得煤炭企业与煤层气企业在地方层面是有平等的发展机会，为煤层气产业的健康发展创造体制条件。
研究优化煤层气开发管理体制。中联公司虽然被中海油收购，但由于煤层气单井产量远远低于海上油气产量等原因，煤层气勘探开发投资需求依然没有很好地解决。建议一是借鉴大飞机模式，在计划单列的基础上，将中联公司作为“国有资本投资公司试点”，由国务院国资委直接管理。二是参照中国新星石油公司模式。2001年新星石油公司整体并入上游薄弱的中石化，为改革取得成功发挥了决定性作用。2011年以来，很多发电企业相继进入煤层气领域，但是上游薄弱成为最大发展制约。如果将中联公司整体并入积极性高且投资能力强的发电企业，通过煤层气与燃气发电纵向一体化，将充分发挥互补优势，形成新的整体优势，中联公司和煤层气产业将激发新的活力。
3.4 构建统一政策体系，解决政策割据问题
按照财政补贴、税收激励、规范引导等政策体系，有序出台煤层气相关政策。落实2013 年9月22 日国务院办公厅93 号文提出的相关政策要求，检查相关部门出台政策的相关工作和进展，明确政策出台的时间要求。
按照党的十八届三中全会建立统一市场的战略方向要求，彻底解决政策抵触、政策割据问题。建议开展对煤层气相关政策和文件的梳理和取消工作，重点检查省市县三级政府出台的相关政策和文件，凡是与国家政策不一致、相抵触的规制，应该尽早对其进行调整或修改，为有效贯彻执行国家的相关政策和方针创造条件。
3.5 改革煤层气重大专项管理制度，增加对煤层气的技术支持
“十二五”期间，国家设立的大型油气田及煤层气开发重大科技专项，对煤层气开发利用发挥了重大推动作用。虽然管理体制上由中国石油、中联公司联合牵头，但由于办公室设在中国石油，从体制和机制上决定了中联公司参与重大专项管理活动的机会越来越少，以及煤层气研究项目和经费不断减少。总结“十二五”重大科技专项执行中遇到的问题，面向煤层气开发利用“十三五”战略目标，亟待加快研究出适合各种资源条件的系列煤层气开采技术，为扩大煤层气投资领域、降低成本、提高竞争力、有效益持续发展提供支撑。大型油气田及煤层气开发重大科技专项对煤层气科技开发项目的支持数量、比例、资金均应该进一步提高；应发挥煤层气产业技术创新战略联盟的作用，推动中低阶煤层气开发与深层煤层气开发技术创新，开创并完善高阶煤煤层气开发技术系列，为“十三五”期间煤层气产业的健康有序发展提供技术保障。
