并不是说允许LNG点供与城镇燃气特许经营权竞争而是希望LNG点供与城镇燃气特许经营权能够互补。不论是从党的方针政策还是国务院、最高法最高检出台的文件甚至就国家对点供与反垄断问题的所采取的一系列措施中都可以解读出许多内容。故我所将从以下几个方面带领大家一同对此事件进行解读，避免因对政策解读的误判而造成重大的投资损失。
一、山东省发改委发文不可能与党的大政方针基本方向相悖
中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平2016年8月30日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第二十七次会议。会议审议通过了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。2016年11月27日，《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》发布。在该《意见》中，有单独一段对PPP行政协议保护进行了阐述：“大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道。将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度。”该段内容强调了对民营企业社会资本合法权益的维护。对政府签订PPP行政协议做出了严格要求和规范。
在此之后，最高法与最高检均就此内容开展会议。最高法出台了《加强产权司法保护意见》，其中特别强调了要依法公正审理行政协议案件，促进法治政府和政务诚信建设。对因招商引资、政府与社会资本合作等活动引发的纠纷，要认真审查协议不能履行的原因和违约责任，切实维护行政相对人的合法权益。对政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约毁约的，要坚决依法支持行政相对人的合理诉求。对确因国家利益、公共利益或者其他法定事由改变政府承诺的，要依法判令补偿财产损失。最高检出台了《关于充分履行检察职能加强产权司法保护的意见》，其中也指出在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约的现象，要求各级检察机关高度关注并畅通申请监督、控告举报等救济渠道，对于因政府毁约而形成的民事案件，通过履行检察监督职责，监督和支持人民法院依法作出公正审判。
2016年整年从党中央到最高法、最高检等一系列的文件来看，均是在加强与强调行政协议的法律有效性，增强政府信用，加强民营企业私有财产保护。其中城镇燃气特许经营权协议是典型的行政协议。对于城镇燃气特许经营权协议的签订与执行必定是严格规范的。在此大背景下，山东省发改委出文，若其意为允许LNG点供与城镇燃气特许经营权竞争，即为允许特许经营权之外的企业参与特许经营，这无疑是在否定党中央的大政方针，否定最高法、最高检的相关政策，我所认为山东发改委是不敢这么做的，其发文的本意也并非如网上解读所说的允许LNG点供与城镇燃气特许经营权相竞争，而是希望LNG点供与城镇燃气特许经营权能够互补。
就在今年2月8日刚出来一个新闻：北京市纪委昨天通过官网全文公布市纪委书记张硕辅在十一届北京市纪委六次全会上的工作报告，报告提到，本市去年对西城区原副区长苏东、金融街集团原董事长王功伟等15名有关人员进行全面审查，坚决肃清吕锡文案件恶劣影响。
我所认为纪委自去年开始政治巡查，加大对违反政治纪律、政治规矩问题的查处力度。高度重视政治问题与腐败问题相互交织现象。
这种大气候之下，山东省发改委是不可能也不敢出文冲击特许经营权的。
二、山东省发改委出台的《加快推进天然气利用发展的指导意见》在性质上属于规范性文件，其效力低于《山东省燃气管理条例》，若产生法律冲突，应以《山东省燃气管理条例》规定为准。
依据《山东省燃气管理条例》的规定：该《条例》中所称的燃气包含了天然气以及液化石油气，所指的燃气供应站点包括了瓶组气化站、瓶装供应站。因此，《山东省燃气管理条例》对于液化天然气（LNG）同样适用，需要遵照执行。
本所将《山东省燃气管理条例》以及《山东省燃气经营许可管理办法》中对点供以及燃气特许经营的规定做了归纳总结，让我们一起来看一下。
1. 经营燃气企业应当具备的条件。
《山东省燃气管理条例》第十六条对经营燃气的企业应当具备的条件作了规定，包括:(一)有稳定的、符合国家标准的燃气气源；(二)有符合国家标准的储存、输配、充装设施；(三)有与经营规模相适应的资金；(四)有固定的、符合安全条件的经营场所；(五)有具备相应资格的专业管理人员和技术人员；(六)有健全的安全管理制度和企业内部管理制度；(七)有与经营规模相适应的抢险抢修人员和设备；(八)法律、法规规定的其他条件。
而《山东省燃气经营许可管理办法》将《山东省燃气管理条例》中的申请燃气经营许可应当具备的八个法定条件作了细化规定。更加清楚的列明了申请的具体要求。其中强调了点供企业必须符合法定条件，并向设区的市燃气行政主管部门申领燃气供应许可证后，才可从事天然气点供。
2.在燃气经营许可证规定的范围外从事燃气经营活动。
此时，是否取得燃气特许经营权以及是否属于管道燃气企业，在办理时所需要的手续均不相同。
（1）已经取得燃气特许经营的企业：若要从事燃气经营活动，仍需要取得燃气经营许可。其中对于管道燃气企业而言，其必须取得特许经营权并申请燃气经营许可后方可经营燃气。若原本许可证上载明的经营范围不包含点供，则该管道燃气企业仍需申请《燃气（供应站）经营许可证》后方可经营LNG点供。
（2）未取得燃气特许经营的企业：对于天然气企业来说，其无需取得特许经营，但是仍然需要依据《山东省燃气管理条例》以及《山东省燃气经营许可管理办法》中的相关规定，取得燃气经营许可后才可从事LNG点供。若在其获得的燃气经营许可证规定范围外从事点供业务，仍应需申请《燃气（供应站）经营许可证》后方可经营LNG点供。
3.申请燃气经营许可应当提交的申请材料。
《山东省燃气经营许可管理办法》中第八条列举了申请燃气经营许可应当提交的申请材料，包括燃气经营许可证申请书、企业章程和企业资本结构及资金证明文件、企业的主要负责人、安全生产管理人员以及运行、维护和抢修等人员的身份证明、固定的经营场所、气源证明等等，其中特别单独强调了管道燃气经营区域需由当地燃气管理部门出具支持性文件或者依据有关规定签订合法有效的特许经营协议。
4. 违反规定违规从事燃气经营的法律责任。
《山东省燃气管理条例》第四十五条中规定未取得燃气经营许可从事燃气经营活动的，由燃气行政主管部门责令停止经营，没收违法所得，并可处以一万元以上十万元以下罚款。由此可见，想要合法从事燃气经营必须依据《山东省燃气管理条例》规定符合法定条件并且在设区的市燃气行政主管部门申领燃气供应许可证后，才可从事天然气点供。
以上条件规定在山东省发改委出台的《加快推进天然气利用发展的指导意见》中并未体现，《意见》仅点出一些框架性的内容，并不存在具体明确的条件规定。包括其中网友解读反响最强烈的第五条和第七条：“鼓励工业天然气用户对管道气、CNG、LNG气源做市场化选择；在管道无法通达的区域，鼓励使用CNG、LNG等方式实现天然气的利用。”也仅仅只是笼统的表达，并未详细规定。
本所认为第七条中所指的“对管道气、CNG、LNG气源做市场化选择”并不等同于天然气点供企业可以自由在燃气领域提供LNG点供，其与管道气相竞争的前提，仍然是以通过行政审批获得许可后才能进行。并非完全将市场向所有天然气企业放开。且第七条的内容仅说明，在管道气到不了的地方推广和建设LNG、CNG实现天然气的利用。但是并未说管道已到达的地方优先使用天然气还是管道气。按照天然气领域“宜管则管，宜罐则罐”的思想，有管道的地方应优先使用管道气，管道气到达不了的地方，要推广天然气点供服务。点供目前仍然是作为天然气的补充形式。与城镇燃气特许经营权形成互补关系。
由于在法律性质上，《山东省燃气经营许可管理办法》与《加快推进天然气利用发展的指导意见》均属于规范性文件，若发生冲突，需上级机关裁决。而《山东省燃气管理条例》是由上级机关制定，在法律性质上属于行政规章。依照上位法优于下位法的原则，若这三个文件之间存在冲突，应以上位法《山东省燃气管理条例》为准。而《山东省燃气经营许可管理办法》中的规定与《山东省燃气管理条例》的规定一致。故出现法律冲突时优先以《山东省燃气管理条例》以及《山东省燃气经营许可管理办法》为准。山东省发改委是无权进行如此规定允许LNG点供与管道气进行竞争的。山东省发改委发文中许多内容，如特许经营权、燃气经营许可的条件等都未提及。对于这些未尽事宜，应当参照《山东省燃气管理条例》中的规定遵照执行。山东省发改委的发文本意并非让点供与城镇燃气特许经营权之间相竞争。如此发文既是鼓励天然气领域的发展也是希望点供与城镇燃气特许经营权形成互补关系。
三、城镇燃气项目属于PPP项目，受到国家改革重点关注，山东省发改委不会与国家改革的大方向相悖
城镇燃气项目属于PPP项目中的一种，而整个PPP项目属于2014年以来受到国务院重点推动的一项国家改革措施。
PPP改革是一项推进国家治理体系和治理能力现代化的重大制度创新，是一次体制机制的变革。PPP改革是一项综合性改革，具有很强的牵引性，需要行政体制、财政体制和投融资体制等改革配套推进。只有进一步深化行政体制改革，加大放、管、服力度，打破垄断，政府和市场平等合作，社会资本特别是民营资本才有信心长期投资公共服务行业。只有深化财政体制改革，把政府在项目合同中承担的支出责任纳入政府财政预算和中长期财政规划，才能消除社会资本投资后顾之忧；只有深化投融资体制改革，推进公共投融资多元化，社会资本才有展示的舞台，公共投资的有效性才能在体制上、机制上得到保障。
PPP是引领经济发展新常态的新模式、新动力。PPP改革作为一项以供给侧结构性改革为主、需求拉动为辅的制度创新，通过创新机制转换，为增加公共产品公共服务供给、稳增长提供了一种新的动力。党中央国务院高度重视PPP改革工作，把PPP改革作为增加公共产品和服务供给、吸引鼓励民间投资、促进投融资体制改革的一项重要举措。
自2013年底以来，财政部在推进PPP改革中重点开展了六项工作，分别是加强顶层制度设计；强化机构能力建设；发挥国家示范项目引导作用；优化支持政策组合；夯实信息基础能力建设；深化国际合作。
为此财政部与发改委之间一直在就PPP项目的立法、执行等主导权问题在明争暗斗。此前，发改委发布了大量有关PPP项目的法规，出台了一些文件，采取了一些行动包括专家库的建立、示范项目数据库的建立等。
对于PPP项目来说，其核心是特许经营权协议的有效性。若山东省发改委确有此意，则会导致发改委在整个经济改革中处于十分弱势的地位。从这方面来看，山东省发改委也不会出文自己打自己的耳光，甚至出头顶撞自己的上级。故其出文的本意并非允许LNG点供与城镇燃气特许经营权进行竞争，而是希望LNG点供与城镇燃气特许经营权能够互补。
四、允许LNG点供并不等于允许城镇燃气特许经营权之外的企业建点供
在燃气行业内，总结有这样一句话：宜管则管，宜罐则罐。意思是对于城区这类地区，适合建立管道气的地方要铺设管道气。对于山区、农村这类地区不适合铺设管道气的，就建罐，推行LNG点供。但是在此千万不能产生混淆，允许LNG点供并不等于允许城镇燃气特许经营权之外的企业建点供。不能将两者等同起来。
根据我所之前处理的城镇燃气特许经营权纠纷的案件经验，事实上，燃气企业在与政府签订特许经营权协议时，都会将区域内点供，LNG站甚至加气站都写进去。虽说这在法律上，并不属于法律自身直接赋予它的特许经营权。但是在社会资本与政府签订合同时，当地政府对城镇燃气企业的特许经营权都是有承诺的。当然，这是否有效需要另当别论。
在实际操作过程中，建管道的事项是由发改委、住建局规划批准，然后报生产经营许可证的。有时会出现某地区不适合建设管道的情况，此时发改委对管道工程是不会批准的，而是会让其做点供。但是点供也是要依据城镇燃气特许经营权协议来做，并不是将其给城镇燃气特许经营权之外的其他企业来做。
所以，对于这二者的概念不可产生混淆。至此，我所认为LNG企业不该为山东省发改委的出文而欢心鼓舞。
五、点供与反垄断问题
对于发改委来说，其还有一个职能，即反垄断。
城镇燃气行业发展初期，为促进燃气管网、供气设施等基础设施建设，国家鼓励利用社会资本参与建设，对价是将城镇区域的燃气特许经营权授予社会资本方投资的项目公司，从而确保社会资本方能够通过特许区域内的独家燃气经营获得相应收益。在此情形下，政府如何能够在不违反特许经营协议的前提下，鼓励竞争、降低企业用气成本着实成为难题。从政府，尤其是发展改革委员会，陆续出台的相关规范性文件来看，价格机制改革和反垄断是政府解决此难题的重要手段。
2015年10月12日，中共中央、国务院发布了有关价格机制改革的综合性规定，即《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》。对于天然气行业而言，该《价改意见》的相关方针政策不仅对天然气的定价和监管起到总纲性规范指导作用，从侧面来说，它同时对燃气特许经营权的行使起到了收紧的作用。从天然气行业角度来看，《价改意见》主要有几个要点：
1. 基本原则-推进价格市场化，定价服务于发展。
2. 主要目标-政府定价趋于规范化、透明化，最终实现市场决定价格。
3. 总体方针-“管住中间、放开两头”。
4. 价格监管方法-建立成本监审程序和成本公开制度。
5. 行政执法-反垄断和反不正当竞争。
从后续出台的文件来看，该《价改意见》实际是国家对天然气市场进行改革的纲领性规定，继该意见之后，有关价格调整、反垄断执法、成本监审等一系列具体措施文件相继出台，局势继续演变。
2015年12月1日起实施的《济南市市政公用事业局关于进一步规范燃气设施建设和用户开发的通告》，表明了济南市对城镇燃气特许经营权的鲜明保护态度。
2016年1月28日由湖北省住房和城乡建设厅发布的《关于加强城镇燃气专项规划管控，严格LNG工程建设管理的通知》，通过严控工商业燃气用户的LNG自供储气场站建设保护管道燃气的特许经营。
以上仅以两个地区性规定为例来表现中共中央、国务院发布《价改意见》后部分地区在一段时间内对放开城市燃气市场竞争的保留态度。
在中央层面下发文件，希望通过价格改革机制放开城镇燃气市场的竞争环节后，鉴于部分地区对于城镇燃气的特许经营权仍存在过度保护情形，为避免这种地方政府的过度保护阻碍天然气市场化发展，中央政府则通过反垄断执法行动，依法整顿城镇燃气企业利用其垄断地位谋取不正当利益的行为，通过规范城镇燃气企业经营为市场提供自由竞争的良好环境。
国家工商总局于2016年4月7日发布的《国家工商总局关于公用企业限制竞争和垄断行为突出问题的公告》，决定在2016年4月-10月在全国范围内开展集中整治包括供气在内的公用企业限制竞争和垄断行为专项执法行动，对强制交易、滥收费用、搭售商品、附加不合理交易条件等不法行为进行查处。反垄断行动的执法依据主要是《中华人民共和国反垄断法》。燃气特许经营权出现的不法垄断行为通常都直接与企业滥用其市场支配地位挂钩。
根据最新的2016年《中央定价目录》，政府对于国产的城镇天然气门站价格有权进行成本监审，但对于直供天然气和2014年以后进口的管道天然气不应做成本监审或定价。由于中央现积极推广“管住中间、放开两头”的政策方针，因此价格主管部门对天然气的成本监审将着重于对中间管道运输价格的成本监审，逐渐放宽天然气本身销售价格的管制。具体成本监审规范中，除应考虑当地天然气市场的竞争程度、社会公众的可接受程度以及燃气特许经营企业的经营状况等因素外，还应要求政府价格主管部门综合考量政府方与燃气企业之间特许经营协议的具体内容，在要求相关部门依法行政的基础上，亦应尽量避免因新的成本监审办法出台导致特许经营企业利益受到重大损害，甚至出现原特许经营协议无法继续履行的情形。政府的守约意识关乎其国家形象，并直接影响社会资本投资建设公用事业基础设施的积极性。
纵观以上一系列措施，可以发现政府在天然气行业发展和变革棋局上，每走一步都是有条不紊、循序渐进的，即坚守了依法行政的原则，又达到了降低企业生产成本、推进市场经济发展的宏观目的。并且，政府对于城镇燃气此类PPP项目的的保护始终是一个不会过时的话题。
六、总结
综上所述，我所通过以上各类文件、事件的解读，最终得出的结论是：山东省发改委的发文的本意并非允许LNG点供与管道气自由竞争，而是希望LNG点供与城镇燃气特许经营权能够互补。
