01
燃气特许经营权
与燃气经营权的区别问题
按照现行法律规定，两者应当具有明显的区别，但是在实务之中，经常发生被混用的现象，且这种现象具有相当的普遍性，有些地方的高级法院都会混淆两者概念。
02
项目公司是否必须
由中标公司设立的问题
投资公司在中标后，应当根据地方政府的要求在本地成立项目公司。那么中标公司是否应当在项目公司持有股权？持有多少股权？对于这些问题，现有法律规范并未作出进一步的规定。从立法本意的来说，投资公司应当持有项目公司至少51%的股权，这样才能最大程度的保证投资公司先进的科技、精干的团队、充足的资金、丰富的经验等优势资源能够用到燃气特许经营项目的建设及运营之上。但是从实务来看，由于法律上并未对股权作出一个明确的规定，以至于一些地方通过“借用”资质的方式参与投标，中标后，由非中标企业或其股东来注册项目公司。也就是说，中标公司与项目公司在股权上没有任何关系。实际上，也不存在任何关联。那么这样的一个招投标可以说就是一个无用，甚至虚假的招投标。项目公司就是通过借用资质的方式来获得燃气特许经营权。这对于地方燃气特许经营项目实施来说，是极为不利的。
03
项目公司股东转让股权的问题
作为燃气特许经营的实施主体，项目公司在经营过程中，经常会遇到其他投资主体并购的问题。在投资并购的过程中，又往往通过出让项目公司股权的方式予以完成。那么项目公司的股东是否需要将出让股权的方式向地方政府汇报？向谁汇报？如何汇报？是否需要得到政府部门的同意？对于这一系列的问题，现行法律并未作出规定。实务之中，各地的做法也不尽相同。我们认为，燃气特许经营事关民生，事关社会稳定，事关企业经营。项目公司的稳定是保障燃气特许经营的重要前提。所以，地方政府应当介入到投资并购中，至少需要了解受让方是否有实力继续从事燃气特许经营。燃气企业也应当主动的将股权出让之事汇报给政府行业主管部门，争取最大程度的理解与支持，避免不必要的麻烦。
04
燃气特许经营权限制的问题
地方政府授予燃气特许经营权的目的在于投资建设燃气基础设施，提高天然气综合利用水平，优化能源结构，降低企业用气成本，方便群众生活。但是在实务之中，一些城燃企业在获得燃气特许经营权之后，存在“圈而不建”，甚至“待价而沽”的现象，严重违背燃气特许经营权的授予初衷，阻碍本地地方经济建设。面对这一情况，地方政府很想去限制或终止燃气特许经营权，但是由于法律上并未作出明确的规定，地方政府不知如何去实施，以致“摆烂”的现象一直存在着。实际上，地方政府可以从两个方面来限制已授予的燃气特许经营权。一方面，是在燃气特许经营协议之中，对城燃企业在投资强度、投资额度、建设进度、气源方式、供气时间、供气量等方面作出约定及其违约责任。一旦发生违约情形，即可依法限制燃气特许经营权。另一方面，地方政府可以行使行政优益权。《行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”当然，地方政府在行使行政优益权之时，应当依法行使，即按照法定的程序进行，举行听证，给予燃气企业必要的陈述和申辩的权利。在燃气特许经营权的限制方面，尤其是在终止上，应当履行听证程序。《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条第二款规定：“对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。”
05
燃气特许经营权
被限制后的补偿问题
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十八条规定：“在特许经营期限内，因特许经营协议一方严重违约或不可抗力等原因，导致特许经营者无法继续履行协议约定义务，或者出现特许经营协议约定的提前终止协议情形的，在与债权人协商一致后，可以提前终止协议。特许经营协议提前终止的，政府应当收回特许经营项目，并根据实际情况和协议约定给予原特许经营者相应补偿。”该条仅规定地方政府需要作出“相应补偿”，对于如何“补偿”并未作出进一步的规定。这样模糊的规定，更有利于地方政府行使自由裁量权，也为地方政府胡乱授予提供便利，不利于保护燃气企业的合法权益，不利于本地管道燃气秩序的建设。我们认为，在燃气特许经营权被限制后，一方面，遵守“有约定，从约定；无约定，从法定”的基本原则。另一方面，考虑过错方及程度。若是地方政府的过错，如重复授予、强行整合，对燃气企业的补偿上不应仅限于投资的净资产，还应当包括可预期利益。否则，对于地方政府来说，补偿的标准过低，更容易诱发主动违约。若是燃气企业违约，对燃气企业的补偿应当不高于投资的净资产。若在争议地区未作出投资建设，那么则不需要予以补偿。否则，则是姑息养奸，肯定燃气企业“圈而不建”的行为。
06
重签燃气特许经营协议的问题
在早年，尤其是2015年以前，国内很多地方对于燃气特许经营权的授予并不十分了解。在授予燃气特许经营权之时，并未履行招投标等竞争性方式，而是直接签订协议。有的协议，不是规范的管道燃气特许经营协议，而是诸如合资合作、天然气利用开发、天然气建设工程、入园等五花八门的协议。在这种情况下，地方政府授予燃气特许经营权的程序即存在着瑕疵。面对这一问题，一些地方政府基于依法行政的考量，要求重签签订规范的燃气特许经营协议。那么对于重签燃气特许经营协议，是否需要重新履行招投标程序则存在着很大的争议。对于该问题，国内多数地方未作出进一步的规定，只有少数地方作出了规定。对于有规定的，便于执行操作。对于未规定的，地方政府行使职权等于没有明确的法律依据。地方政府即便想完善，也不知从何而起。
07
取得燃气经营许可但未签订
燃气特许经营协议的问题
对于该问题，《市政公用事业特许经营管理办法》及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》并未作出统一的规定，各地做法不一。比较有代表性的地方有四川省和浙江省。其中，《四川省城镇燃气管理条例》第二十条规定：“县级以上地方人民政府可以对既有管道燃气经营实行特许经营制度。对既有管道燃气实行特许经营的，县级以上地方人民政府燃气管理部门应当会同相关部门根据国家规定组织开展辖区内既有管道燃气经营权的评估，并根据评估结果，制定既有管道燃气经营项目特许经营实施方案。经公开招标投标等合法方式竞争后，既有管道燃气经营企业未获得特许经营权的，当地人民政府燃气管理部门应当会同相关部门根据实际情况和评估结果，组织特许经营者以购买等方式给予原经营者合理补偿。”据此可知，对于已取得燃气经营许可却未签订燃气特许经营协议的，四川省视为“空白”区域。完善燃气特许经营权授予之时，应当履行招投标等竞争性方式，不能直接签订燃气特许经营协议。
但在浙江和重庆地区，对于未签订燃气特许经营协议却获得燃气经营许可的，可以直接补签燃气特许经营协议，但应当通过评估。《浙江省管道燃气特许经营评估管理办法》第五条规定：“管道燃气特许经营评估包括特许经营协议完整性评估和经营情况评估两部分。对已取得管道燃气经营许可证，但未签署特许经营协议的，由市、县人民政府与燃气经营企业补签特许经营协议，并按照本办法进行评估。”《重庆市管道天然气特许经营管理办法》第三十条第二款规定：“区县（自治县）天然气管理部门应本着尊重历史和法不溯及既往的原则，制定特许经营协议补充签订工作方案，按本办法第十二条及其他有关规定完成特许经营协议补充签订。”
08
燃气特许经营权中期评估的问题
中期评估，是地方政府有效行使行政监管的重要手段，是淘汰“圈而不建”燃气企业的重要途径，是人民群众实现知情权和监督权的重要保障。中期评估的重要性不言而喻，《市政公用事业特许经营管理办法》第二十一条规定：“在项目运营的过程中，主管部门应当组织专家对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。”《关于加强市政公用事业监管的意见》（建城〔2005〕154号）也明确要求具体落实特许经营项目的中期评估。虽然如此，中期评估在全国范围内开展的并不乐观，很多地方都未启动过中期评估，这也是我国早期燃气特许经营项目呈现“粗放式”经营的一个重要原因。之所以未能依法依约开展中期评估，其中一个非常重要的原因就是地方政府未能建立起系统的中期评估体系，缺乏科学、规范、有效的评估标准，以至于地方政府不知道如何开展中期评估。当前，有据可查的只有三个地方颁发了中期评估方面的管理办法。分别是《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》《浙江省管道燃气特许经营评估管理办法》《衡水市燃气特许经营评估及退出暂行管理办法（试行）》。
09
燃气特许经营费的问题
在少数情况下，地方政府会向燃气企业收取燃气特许经营费，少则几十万元，多则上百万元，乃至千万元。对于燃气特许经营费，包括《行政许可法》《市政公用事业特许经营管理办法》等法律规范并没有作出明确的规定。从检索来看，在全国范围内，有6个地方要求收取燃气特许经营费，有2个地方规定原则上不收取，有3个地方曾经规定收取，其余地方未检索到支持或否定的依据。我们认为，就燃气特许经营权来说，不宜收取燃气特许经营费，也不应当收取，除非地方上作出特别规定或燃气特许经营协议作出特别约定。
