摘要：本文论述了国有燃气企业目前存在的主要问题及其成因，结合国有企业改制的大背景，提出了解决问题的措施。
   1 引言
   随着城市发展进程的加快，城市中使用燃气的居民用户在逐年大幅提高，燃气企业的规模同时在逐步增大，优化城市燃气结构，提高居民生活质量在新时期城市建设中的地位也显得尤为重要。随着经济体制改革的不断深入，燃气行业的垄断性地位逐步被打破，燃气企业同样面临市场竞争。原有国有燃气企业承担着一定的社会职能，企业多为财政补贴的亏损型企业。虽然有些燃气企业在改革的大潮中，进行了一定的改革，但由于行业的特殊性及体制等多方面的原因，目前没有改制或改制不彻底的国有燃气企业仍存在着许多问题，已严重阻碍了国有燃气企业的进一步发展。现对目前国有燃气企业存在的主要问题、成因及解决对策提出浅显的看法。
    2 国有燃气企业存在的问题及成因
    (1) 政府职能转变不到位
    虽然近年来城市政府在这方面的管理有所转变，但由于传统的资产所有者职能和现在的社会管理者角色定位不清，以及部门行政管理惯性的影响，城市政府在管理城市建设行业方面还存在着透明度不高，行政干预过多以及人事组织干预等等的现象，利用经济、法律等手段远远不足。
    (2) 政策性亏损掩盖经营性亏损，掩盖管理薄弱和经营不善；组织管理效率低，成本高，资源浪费严重的现象。
    原有燃气公司在改制前一般为自收自支或财政补贴的事业单位，在国家计划经济体制下公用事业的“福利性”实行燃气销售廉价政策，燃气企业连年亏损现象比较普遍，企业领导者都愿意将亏损归咎于政策性亏损。传统的燃气企业自然垄断地位及事业单位的编制，造成很多人想进入企业；个别领导者利用手中的职权，随意进人，造成了企业人员超编，人浮于事；在管理中，个别领导者的短期行为，不注重企业节能降耗、挖掘降低成本措施，资源浪费现象普遍存在；管理制度不健全，没有应有的激励机制，干多干少都一样，造成企业经营效益低下。而这些，并不影响企业领导的提升，而企业的领导者都把责任向政策性亏损上推卸，来掩盖管理上的问题。
    (3) 产业化和社会化的运行机制没有完全形成，产品和服务的价格与价值背离，企业适应市场经济体制要求的运转能力非常脆弱。
    目前大中城市都在大力推广天然气的使用，促进燃气事业的发展，确保燃气供应的安全与稳定，发展思路是对的。但天然气作为不可再生的能源，其价格随着市场需求的增加，采购价格也不断上涨。随着社会发展，居民的需求不断增加，作为公用事业单位，又承担着一定的服务功能，服务成本不断增加，而城市供应价格问题是社会敏感性问题。由于长期受计划经济理论的影响，过于强调城市建设行业的产品福利性和公益性，以及出于对政治、社会承受力的考虑，城市建设行业的产品、服务的价格机制的建立和完善有很大难度，调整起来不仅涉及各行各业利益的再调整，也关系到居民承受能力和社会的稳定。由此造成了企业的产品和服务价格与价值相背离，企业在价格上缺乏主动权，造成企业适应市场经济体制要求的运转能力非常脆弱。
    (4) 有些燃气集团虽然进行了企业化改制，但企业经营机制转换尚未全面展开，企业管理水平低，市场观念淡薄，经营者认识不到位，出资人监管职能“缺位”。
    我国城市燃气行业在国民经济行业分类中被列入“社会公共服务业”，具有较强的社会公益性。由于长期受计划经济体制的影响，市场体系不完备，没有建立起有序竞争的市场经济管理体制。虽然有些燃气企业进行了企业化改制，但由于涉及到民生，很多改制的企业仍是国有持大股，出资人、经营者与企业管理人员在观念和体制还有相当大的差距。
    (5) 燃气行业债务负担沉重，效益低下
    形成的原因是多方面的。有许多历史原因。一是燃气行业作为投资大，回收期长的公用行业，多数为政策性亏损企业，债务负担沉重，资产流动性差，融资渠道少，一般为银行贷款，缺乏雄厚的资金和资产运作能力与经验，对企业的再发展形成了一定的障碍。二是国有燃气企业经营效益低下，亏损严重。申请银行贷款手续复杂、耗时过长，且亏损企业申请贷款困难重重，利率上浮高达30%-70%，企业已不堪重负。而国有燃气企业负债累累且效益低下的根本原因是融资结构扭曲所内含的产权残缺和内部治理结构不健全问题。
    (6) 企业缺乏核心竞争力，人才流失严重
    企业的核心竞争力在于企业的科技创新能力以及企业利用先进技术和先进管理手段的能力。由于燃气企业的历史原因，企业发展的内在要求、外部环境都没有使国有燃气企业形成竞争压力，造成了企业缺乏核心竞争力。
    国有燃气企业人才的流失有内部因素和外部环境因素。企业内部因素主要是企业管理观念与用人机制落后，管理观念的落后，体现在三方面：一是没有把人才资源的开发利用工作提到应有的高度加以重视，对人才问题缺乏系统的理论研究和探讨；二是人才激励和竞争机制没有完全形成，人才激励不足及不能充分发挥人才的才能；三是对人才存在着重使用轻培养的现象，不利于人才素质的提高。外部因素为：伴随着改革开放，民营企业迅速崛起，南方沿海开放城市宽松的用人环境大大拓展了人才流动的空间，造成了一些国有企业人才严重流失。
    (7) 有些燃气企业普遍规模较小，作坊式的方式效率低，管理水平和服务水平难以提高。
    有些中小城市、郊区的燃气企业是在原液油气公司的基础上发展的，原为简单的购气、罐装、送气，缺乏应有的规模。随着液化气市场不规范的竞争的现状，使得企业的发展受到很大的制约。例如：当上游燃气价格上涨时，一些个体、小规模的民营企业，就停止销售或抬高价格；当上游燃气价格下跌时，赢取暴利的同时，以降低价格的方式赢得市场；而国有燃气企业的价格受到物价等部门的制约，同时还兼负着平抑物价的职责，上涨时不得不亏损经营，下跌时面临着被动地失去市场的危机。这样的经营方式，使得国有燃气企业的管理水平和服务水平难以提高。
    (8) 各地燃气法规、行业标准不健全，对市场的准入、准出等竞争规则有待完善。
    各地的燃气发展历史不一样，地方燃气管理条例不够健全，致使企业在燃气管理中有盲区。尤其是随着市场化的发展，建立燃气市场准入机制也是理顺燃气市场竞争秩序的必要条件。
3 解决问题的对策
    (1) 明确政府管理职能，规范政府监督行为。政府对燃气行业的管理要摆脱计划经济时代随意行政干预的做法，在促进燃气市场化的进程中，按照政企分开的原则，要进一步明确政府、企业、市场三者之间的关系，明确政府仅仅是市场竞争规则的制定者，不是市场竞争的直接参与者，不是市场主体；政府不能代行企业职能，企业也不能代行政府职能。要解决好政“管什么”和“怎么管”的问题。一是变多头管理为统一归口管理，责任要明确，管理要到位；二是加强燃气法规建设，组建执法队伍，加大执法力度；三是要建立燃气企业考核评价体系，对燃气发展、安全质量、设备状况、稳定供气、用户服务、价格成本等进行客观的考核和社会评价。
    (2) 客观考核和评价企业的成本和收益，财政承担必要的政策性亏损的同时，要加强企业内部的管理。通过改革，企业要在运行机制、管理机制和体制创新方面有所发展。政府主管部门要积极学习和运用经济手段加强对燃气行业的管理，对经营者实行契约管理；要通过明晰的合同，确定燃气行业经营者责、权、利，以此制约经营者；促使企业加强内部管理，降低成本，提高经营效益，减少亏损。
    (3) 在解决燃气的价格问题时，应坚持国家宏观控制，兼顾国家、企业、居民三方面的利益。政府要公开价格调整程序，实行价格听证会制度，在既保证企业通过提高生产效率和降低成本获得合理收益的同时，也要使用户在一段时期内享受到科技进步带来的实惠、享受到燃气企业为市民提供的优质公共服务，最终维护用户的长远利益，因此，必须对燃气和服务制订有吸引力的价格。一是在确定价格补偿方式的基础上，合理地确定燃气的价格，并给予企业以政策的支持。鼓励企业发展不同的用户，可以采取不同的价格政策。例如：确定合理的能源比价，鼓励使用天然气；制定季节性天然气用气差价，鼓励夏季用气；制定批发与零售差价，鼓励用气大户；制定不同类型用户用气差价，鼓励燃气采暖、发电、制冷用气等一系列的价格政策。以价格作为促进燃气事业发展的杠杆，最大限度地发挥城市管网的作用，使天然气利用达到最佳经济状态。二是鉴于燃气的利用带有公益性和行政性。燃气价格不能真正到位以及社会承受能力不足的情况，政府要采取相应的鼓励性政策，对具有合理利润水平的价格与实际价格之间的差额，由政府给予适当补偿；三是变暗补为明补，对低收入群体实行补贴。目前在很多城市都推行了低保用户价格优惠政策。对少量特殊用户的补贴，减少了社会矛盾，缩小了价格与价值的背离程度。
    (4) 加快建立现代企业制度建设步伐，切实转换企业经营机制，深化企业各项制度改革。
    燃气行业的大型企业应当按照建立现代企业制度的要求进行公司制改革，做到产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。要建立规范的法人治理结构，形成科学、合理的企业领导体制和组织制度，构建一套有效的激励和约束机制。要尽可能实现投资主体多元化，可以逐步改制为有限责任公司或股份有限公司，大型企业集团要按照母子公司体制改革，控股和管理中小城市的燃气企业。将资产所有权与经营权分离，将城市燃气输配管网与燃气销售服务分离，建立以市场为导向，以资产运营为中心的现代企业管理模式。要面向市场，切实转换经营机制，真正做到经营者能上能下、人员能进能出、收入能增能减，最大限度地激励和调动企业职工的积极性和创造性。用人上引入竞争激励机制，中层管理人员竞争上岗，“能者上、平者让、庸者下”成为企业遵循的原则。
    (5) 资产重组。建立以资产运行为核心的管理
    从现国有燃气企业固定资产的投入与管理入手，调整现行资产管理方式，将资产所有权与管理权分离，多渠道地解决投资与价值补偿问题，从而规范城市燃气事业的投资、经营与管理的方式，为建产资产运营机制创造条件。一是积极运作企业改制准备，可以联手其他有实力的集团，以现金方式出资，合资经营城市燃气，采取国有控股，适当吸收其他经济成分的股份制经营机制。二是选择有信誉和燃气管理经验的企业，合作经营企业。要大胆进行产权结构改造和所有制改革的试点，鼓励私营企业和社会化投资，利用制度优势，增强企业的活力，促进社会发展。三是给予政策的支持，拓宽融资渠道，减少企业对银行贷款的“刚性”依赖，从体制上打破燃气企业亏损金融化和国有银行不良资产的再生机制。例如，在条件具备的情况下，可以鼓励企业整体上市，直接融资。四是可以考虑实行债权——股权转化，银行将对企业的债权转化为企业的股权，以真正建立起患难与共、风险均担、利益共享的新型银企业关系，并解决企业债务负担问题。
    (6) 企业要增强核心竞争力，必须加快技术进步步伐，积极应用新技术和高科技，提高企业的生产效益和服务质量。
大型企业要尽快建立起技术研发中心，研发核心技术，增加技术开发投入，增加技术储备。要加强和改善企业管理，提高科学管理水平，把企业机制改革的活力和技术进步的动力充分发挥出来，提高企业的竞争力。要合理安排企业的组织流程，探索有效的管理方式，制定科学的企业发展战略；要重点抓好燃气企业的成本管理、财务管理、质量管理和目标管理，建立健全明确的责任制，不断学习和借鉴国内外先进企业的管理经验，提高燃气企业的管理水平。同时要注重吸引和培养技术人才，建立人才激励机制，改变国有企业存在对管理及技术人才激励严重不足的情况，制定长远的人才发展战略，把吸引人才做为头等大事来抓。   
    (7) 中小城市及郊区城镇燃气的发展，特别是瓶装液化石油气的分销，应在区县政府统一规划指导下，实行市场准入，采取多元化投资、市场运作的方式，区域管理、独立经营，充分运用市场经济的手段实现郊区城镇燃气发展的目标，实现燃气的市场化；可以通过联营、兼并、重组、股份制改造等途径成为综合实力强、有能力抗御外来竞争压力的国有大中型企业和上市公司的子公司，在较大范围内进行资产重组和结构优化，增强企业的综合实力和竞争力；也可以采取天然气的发展及管理，获取特许经营权，在独立的中小城市或独立的区域，利用集团资金、气源优势，建立压缩天然气站，发展管道天然气。
    (8) 规范燃气市场的竞争秩序，应尽快制定出符合相应的法律、法规及行业标准体系。依法维护市场竞争秩序，建立市场准入与企业经营的监管机制，要尽快建立公开的市场准入制度和经营许可制度，规范市场进入行为，既保持适度的竞争，又要维护各类和各段时期竞争者的平等权益。